Introduction

L’instauration de l’obligation de facturation électronique pour les prestataires de services, en vertu de l’article 53[1] de la loi de finances pour 2026[2], s’inscrit dans une trajectoire de modernisation fiscale cherchant à optimiser la transparence et la traçabilité des flux transactionnels. Néanmoins, sa mise en œuvre a suscité de larges résistances parmi les agents économiques et les professions libérales concernés dès le début de l’année.

Le présent article cherche à analyser les limites structurelles inhérentes à cette réforme : indétermination du champ d’application normatif, carence en concertation préalable, déficit démocratique manifeste, contraintes techniques et financières disproportionnées pour les opérateurs, ainsi que des défaillances administratives récurrentes de la plateforme d’adhésion Tunisie TradeNet (TTN). Il met en exergue les antagonismes opposant les objectifs de modernisation de l’appareil étatique à la capacité d’adaptation effective du tissu productif national.

Constatant l’inapplicabilité patente de la mesure et le poids des contraintes du terrain, les autorités ont réagi : La Direction générale des études et de la législation fiscale (DGELF) publie ainsi la note commune n°2 du 22 janvier 2026[3], esquissant une gradualité d’application pourtant en décalage avec les réalités socio-économiques : hétérogénéité sectorielle des services, particularismes professionnels, et insuffisance des infrastructures numériques. Parallèlement, l’Assemblée des représentants du peuple (ARP) adopte une proposition de loi qui prévoit l’abrogation de l’article 53[4] et institutionnalisant des commissions conjointes des Finances et celle de la Réforme administrative pour auditionner les parties prenantes.

Cette logique de légifération précipitée, dysfonctionnements opérationnels et ensuite une légitimation consultative postérieure, est en réalité emblématique de la fabrique des politiques publiques tunisiennes, chose que la présente analyse tente de démontrer. En effet, ce papier inscrit la réforme dans son contexte politique et économique articulé autour du slogan présidentiel récurrent de « révolution législative » ou « révolution administrative, ainsi que du mot d’ordre de « compter sur soi ». Derrière cette rhétorique, se déploient des choix économiques marqués par un alourdissement de la fiscalité, un recours accru à l’endettement intérieur et la mobilisation de mécanismes de financement exceptionnels directement de la Banque Centrale. L’article vise ainsi à mettre en évidence le décalage, entre un discours politique performatif porté par des pouvoirs publics en déficit de capacité opérationnelle et les réalités empiriques, hétérogènes et contraignantes, des secteurs productifs tunisiens.

Contexte historique et institutionnel

L’introduction de la facturation électronique dans l’ordonnancement juridique tunisien remonte à la loi de finances 2016[5], notamment à son article 22, qui établit le cadre légal du dispositif. Ce cadre est complété par le décret gouvernemental n°1066 de 2016[6], qui désigne Tunisie TradeNet (TTN) comme gestionnaire du réseau dédié. Ce décret a fixé les procédures ainsi que les conditions techniques et organisationnelles de mise en œuvre du système de facturation électronique. Sur une échelle normative, la facturation électronique en Tunisie est juridiquement reconnue et possède la même valeur légale et fiscale que la facture papier. Elle est définie comme un document numérique généré à partir d’un logiciel agréé, signé électroniquement et transmis via une plateforme officielle. Ce dispositif vise à garantir l’intégrité des données, la traçabilité des transactions et la reconnaissance juridique du document fiscal[7]. 

La mise en œuvre opérationnelle du dispositif a débuté selon une logique progressive et sélective. Dans une première phase, l’obligation concerne essentiellement les grandes entreprises relevant de la Direction des grandes entreprises (DGE), ainsi que les sociétés entretenant des relations contractuelles avec l’État, les établissements publics et les collectivités locales. Cette approche graduelle repose sur l’hypothèse selon laquelle les acteurs économiques les plus structurés disposent des ressources techniques et organisationnelles nécessaires pour se conformer à cette mesure. Le périmètre d’application est ensuite élargi en 2019[8] afin d’inclure certaines transactions interprofessionnelles jugées particulièrement sensibles du point de vue fiscal, notamment les opérations de vente de médicaments et de carburants, tout en excluant les commerçants de détail[9]. Cette extension sectorielle semble traduire une volonté explicite de l’administration fiscale de cibler des segments économiques caractérisés par des volumes transactionnels élevés et par une forte exposition aux risques de fraude ou de sous-déclaration. Une nouvelle étape du dispositif est prévue à partir du 1er juillet 2025, avec l’entrée en vigueur d’un régime de sanctions à l’encontre des entreprises ne respectant pas leurs obligations en matière de facturation électronique[10]. Ces sanctions comprennent des amendes administratives ainsi que des pénalités fiscales à caractère potentiellement pénal. L’introduction de ces mesures marque un tournant dans la logique de la réforme, qui évolue progressivement d’un dispositif présenté comme incitatif et expérimental vers un mécanisme plus coercitif de mise en conformité. Toutefois, l’évolution principale intervient avec la loi de finances 2026, qui élargit considérablement le champ d’application de la facturation électronique en l’étendant à l’ensemble des opérations de prestation de services. Cette extension rapide du dispositif a suscité d’importantes controverses parmi les acteurs économiques. Plusieurs critiques ont notamment souligné l’insuffisance de la concertation préalable, les coûts d’adaptation technique et organisationnelle imposés aux entreprises, ainsi que le décalage entre les ambitions affichées de la réforme et les capacités réelles d’appropriation du dispositif par une grande partie du tissu économique tunisien, largement composé de petites et moyennes entreprises (PME).

Si la facturation électronique est officiellement présentée comme un outil de modernisation de l’administration fiscale et de transparence des transactions économiques, son déploiement s’inscrit dans des tensions plus profondes propres à l’économie politique de la fiscalité en Tunisie. D’un côté, elle répond à la volonté de l’État de renforcer ses capacités de surveillance, de traçabilité et de recouvrement de l’impôt. De l’autre, elle se heurte aux contraintes structurelles d’un tissu économique fragmenté, largement composé de petites et moyennes entreprises et marqué par une forte présence de l’économie informelle. Dans ce contexte, la facturation électronique apparaît moins comme une simple “innovation” ou modernisation technologique que comme un instrument révélateur de tensions entre l’administration fiscale et les acteurs économiques.

Dans ce contexte, l’analyse proposée dans ce travail vise à dépasser la lecture strictement technico-administrative de la réforme pour l’inscrire dans une perspective plus large d’analyse critique des politiques publiques. Il s’agira notamment d’interroger dans quelle mesure l’extension de la facturation électronique relève d’une politique publique véritablement adaptée aux réalités économiques et institutionnelles du pays ainsi que d’examiner le rôle et la responsabilité des acteurs politiques dans la conception, la mise en œuvre et la légitimation de ce type de réformes.

En introduisant des mécanismes numériques de traçabilité et de transmission des données, l’administration fiscale cherche à renforcer sa capacité de surveillance des transactions économiques et à améliorer l’efficacité du recouvrement de l’impôt. Cette orientation traduit toutefois un biais structurel de l’action publique, dans la mesure où ces dispositifs tendent principalement à accroître les contraintes pesant sur les acteurs déjà intégrés à l’économie formelle. Or, une part significative des marges d’amélioration du recouvrement se situe en dehors de ce périmètre, notamment dans l’ampleur du secteur informel ainsi que dans les régimes d’exonérations fiscales. Dans cette perspective, la facturation électronique risque de produire un renforcement asymétrique des obligations déclaratives, sans nécessairement traiter les principales sources d’érosion de la base fiscale.

Quoi qu’il en soit, l’efficacité de ces mesures dépend largement de l’équilibre entre la contrainte réglementaire et l’adhésion des acteurs économiques. Lorsque les dispositifs de régulation sont introduits sans mécanismes suffisants de concertation, d’accompagnement ou d’adaptation aux réalités du tissu économique, ils risquent de générer des résistances ou des difficultés d’application. Cette problématique s’est particulièrement manifestée dans le contexte tunisien à la suite de l’extension du dispositif prévue par la loi de finances 2026.

1. Contraintes techniques, économiques et démocratiques : les obstacles à la réforme de la facturation électronique

L’article 53 de la loi de finances pour l’année 2026 érige en obligation la généralisation de la facturation électronique à l’ensemble des opérations de prestations de services, effective à partir du 1er janvier 2026. Néanmoins, cette disposition s’est confrontée à plusieurs obstacles et contraintes structurelles, imputables à son approche centralisée et unilatérale (top-down), ainsi qu’à une précipitation et une improvisation patente dans son déploiement, choses que la présente section se propose d’analyser.

1. Une obligation juridique fondée sur un champ d’application imprécis

L’une des premières apories réside dans l’absence d’une définition claire et juridiquement opérante de la notion de « prestation de services », pourtant constitutive du champ d’application de la réforme. La formulation légale se borne en effet à une énonciation générale « Est considéré comme prestataire de services, au sens de la législation en vigueur, toute personne physique ou morale exerçant une activité relevant du secteur des services[11] », il s’agit d’un renvoi à la législation sans en préciser ni les contours sémantiques, ni les fondements juridiques ou doctrinaux y afférents.

Or, le secteur des services en Tunisie se caractérise par une hétérogénéité structurelle et une amplitude exceptionnelle, englobant des sous-secteurs extrêmement disparates qui défient toute uniformisation normative. Ce vaste domaine intègre des activités à haute intensité technique (télécommunications, informatique, ingénierie), des prestations intellectuelles et créatives (conseil juridique, expertise comptable, architecture, recherche scientifique) ainsi que des domaines plus opérationnels ou relationnels.

Cette fragmentation, où coexistent des opérateurs individuels (professions libérales isolées), des PME familiales à faible numérisation et des grands réseaux structurés, rend illusoire toute application monolithique d’un dispositif technique standardisé comme la facturation électronique[12]. Les exigences documentaires d’un cabinet d’avocats, fondées sur des notes d’honoraires confidentielles et sur mesure, diffèrent fondamentalement d’un opérateur touristique gérant des flux volumineux et saisonniers ; de même, un consultant freelance en ingénierie logicielle, opérant en télétravail international, peine à se conformer aux mêmes protocoles que l’artisan prestataire de services hybrides.

Cette diversité sectorielle, loin d’être un détail technique, révèle un vice profond de conception politique : l’absence de gradualité dans l’élaboration législative occulte les réalités plurielles du tissu économique tunisien, où les asymétries de maturité numérique et de capacité d’investissement creusent des fossés insurmontables entre acteurs. Ainsi, l’ambition universaliste de l’article 53 masque une méconnaissance empirique des dynamiques socio-professionnelles[13], compromettant d’emblée l’effectivité et l’équité de la réforme.

De plus, en l’absence d’une catégorisation rigoureuse, la loi impose la facturation électronique à l’ensemble des prestataires de services sans discriminer. Or, dans le tissu économique tunisien, les frontières entre commerce de biens, conseil opérationnel, artisanat hybride ou services intellectuels demeurent poreuses et changeante.

D’ailleurs, parmi les ambiguïtés les plus saillantes figure la distinction, ou plutôt son absence, entre la facture commerciale et la note d’honoraires, instruments typiques des professions libérales (avocats, médecins, experts-comptables, etc.). En vertu de la loi de finances pour 2016, la note d’honoraires supplée en effet la facture commerciale pour les opérations de services non commerciales. Or, la généralisation de l’obligation de facturation électronique n’opère aucune distinction claire entre ces deux régimes documentaires distincts. En conséquence, les professions libérales se retrouvent situées dans une ambiguïté en rapport avec l’étendue de leur assujettissement effectif au dispositif, ce qui a provoqué des indignations de la part de ces corps professionnels[14].

Cette imprécision juridique crée une forte incertitude pour les acteurs économiques, risquant de bloquer leur conformité volontaire et de multiplier les conflits devant les autorités administratives et fiscales. Elle révèle un défaut fondamental dans l’analyse préalable de la loi[15], où l’ambition de modernisation ignore la complexité réelle des réalités socio-économiques tunisiennes.

• Le déficit d’inclusion des corps intermédiaires : une illustration de la centralisation autoritaire 

Dans l’étude des politiques publiques modernes et particulièrement dans le secteur économique, l’action publique tend progressivement à s’éloigner d’un modèle hiérarchique et centralisé pour s’inscrire dans des formes de prise de décisions plus ouvertes, caractérisées par la consultation des parties prenantes et la participation des acteurs concernés. Dans cette perspective, les réformes administratives complexes comme celles impliquant des transformations technologiques ou de numérisation, nécessitent généralement des processus de concertation élargis afin d’assurer à la fois leur légitimité et leur efficacité[16], chose qui n’a pas été réalisée avec la mesure de la généralisation de la facture électronique dans le secteur des services.

Par conséquent, nombre de corps intermédiaires ont manifesté une indignation vive face à l’application de cette mesure, particulièrement au sein des professions libérales[17]. La cause principale réside dans l’absence flagrante, d’inclusion de ces acteurs dans l’élaboration et le déploiement de la réforme, perçue comme coercitive et indifférente aux particularités de ces milieux professionnels. Ce déficit d’inclusivité est en réalité symptomatique de l’évolution de l’action politique tunisienne depuis le 25 juillet 2021, marquée par une autocratisation croissante qui concentre la prise de décision au sommet de l’exécutif, reléguant les corps intermédiaires au rang de simples destinataires passifs. Au-delà du champ politique stricto sensu, cette logique autoritaire se diffuse dans les sphères économique et sociétale, infusant une verticalité impérieuse dans la formulation des politiques publiques.

Cette tendance s’est traduite par l’adoption de plusieurs textes à fort impact économique élaborés de manière unilatérale, à l’instar du décret-loi n°2022-14 du 20 mars 2022, relatif à la lutte contre la spéculation ou encore des réformes encadrant l’usage des chèques, qui ont directement affecté les pratiques des acteurs économiques sans concertation préalable substantielle.

Si le recours intensif aux décrets-lois a pu être initialement “justifié” par l’argument de l’état d’exception, notamment dans une phase de reconfiguration institutionnelle, cette justification apparaît de plus en plus fragile à la suite de la réinstallation d’un parlement élu censé assurer selon la constitution la “fonctions” législative. Ainsi, la persistance de pratiques décisionnelles centralisées, qu’il s’agisse de projets de loi émanant de la présidence adoptée sans modifications substantielles ou du maintien du recours aux décrets-lois durant les périodes de vacance parlementaire, témoigne d’une inscription durable de cette logique dans le fonctionnement ordinaire de l’action publique.

Quoi qu’il en soit, dès janvier 2026, plusieurs organisations professionnelles ont réclamé un report de la mesure, jugée incohérente avec leurs secteurs respectifs ou dépourvue d’une explication claire quant à ses objectifs concrets[18]. Cette incompréhension est pleinement légitime : ni l’administration fiscale, ni l’ARP n’ont consulté des experts fiscaux, syndicats professionnels ou acteurs directement impactés. Parmi les illustrations emblématiques figurent les secteurs juridiques et de la santé.

Dans le domaine de la santé, le syndicat des biologistes privés a exigé, via communiqué, la suspension ou le report de la facturation électronique, arguant que leurs pratiques reposent sur des notes d’honoraires dont les spécificités ne s’alignent pas sur les exigences du système[19]. Les médecins du secteur privé ont eux aussi plaidé pour une suspension, invoquant les particularités du secteur, notamment l’obligation de confidentialité et la protection des données privées des patients et des données médicales, incompatibles avec une numérisation généralisée et potentiellement intrusive[20].

Quant au secteur juridique, l’Ordre des avocats tunisiens a saisi le tribunal administratif contre la note commune n°2 de 2026[21], dénonçant un flou juridique qui confère à l’administration un pouvoir discrétionnaire d’application, susceptible d’abus. Par ailleurs, l’Ordre qualifie la mesure d’inapplicable et illégale, imposant des obligations supplémentaires sans fondement normatif solide, tout en réaffirmant les valeurs cardinales d’indépendance professionnelle qui fondent l’institution[22].

Ces réactions collectives soulignent non seulement les dysfonctionnements techniques de la réforme, mais aussi son illégitimité, fruit d’un processus décisionnel opaque et exclusif.

• Inégalités et charges économiques supplémentaires

La généralisation du système de facturation électronique n’est point économiquement neutre. Elle impose des charges et coûts additionnels substantiels, susceptibles d’alourdir de manière disproportionnée le fardeau des entreprises. Les PME, qui forment l’essentiel du tissu productif tunisien avec plus de 90% des entreprises et qui contribuent significativement à la création de l’emploi[23], peuvent se trouver confrontées des difficultés d’adaptation face à un dispositif administratif intensivement numérisé.

En effet, la mise en œuvre impose l’inscription obligatoire à la plateforme Tunisie TradeNet (TTN), infrastructure centralisée chargée de recenser les entreprises prestataires de services et de relayer les factures aux formats requis (TEIF). Or, dans un contexte tunisien marqué par des inégalités d’accès aux technologies numériques, de telles réformes risquent d’engendrer des effets différenciés selon les catégories d’acteurs économiques.

En premier lieu, l’accessibilité technique : l’exploitation de TTN postule un accès stable à Internet, un équipement informatique adéquat et des compétences numériques élémentaires. Ces prérequis ne sont pas universellement remplis, particulièrement dans les régions intérieures : bien que le taux de pénétration internet est de 85% en Tunisie, il existe des écarts significatifs d’accès à internet entre les régions, avec des taux allant de plus de 60 % dans certaines zones urbaines à moins de 15 % dans d’autres régions rurales[24].  Cette fracture numérique accentue les disparités régionales et socio-professionnelles, opposant les acteurs urbains connectés aux opérateurs ruraux ou précaires.

Il convient également de souligner la vulnérabilité accrue des catégories les plus fragiles, telles que les micro-entrepreneurs ou certaines professions libérales. Cette mesure suppose en outre que les concernés possèdent les compétences techniques nécessaires pour satisfaire l’ensemble des exigences. Or, les autorités n’ont réalisé aucun effort d’accompagnement, de formation ou d’encadrement, leur laissant devant des exigences techniques assorties de surplus de charges économiques.

En effet, l’adhésion au système génère des charges financières cumulées pour les prestataires : pour les PME et micro-prestataires, ces coûts cumulés (jusqu’à 5000-8000 TND/an) pèsent lourdement sur des marges déjà exsangues.

Nous proposons le tableau suivant qui présente approximativement les coûts nécessaires à la charge des entreprises.

Cette dissonance révèle une tension fondamentale entre l’impératif de modernisation administrative et les réalités inégalitaires des infrastructures technologiques tunisiennes.

Enfin, il est utile de souligner l’absence de mesures incitatives pour faciliter cette transition : ni réductions fiscales temporaires, ni subventions pour numérisation, ni programmes d’assistance technique. La réforme s’impose ainsi comme un pur instrument de régulation par la contrainte administrative, négligeant une intégration progressive et participative des acteurs économiques. Cette approche unilatérale non seulement décourage l’adhésion, mais exacerbe les inégalités structurelles du tissu productif tunisien. De plus, cette mesure confronte les entreprises à un régime de sanction dissuasif.

• Un régime de sanction dissuasif : une approche coercitive

Cette approche répressive s’inscrit dans une réalité classique du législateur tunisien, qui privilégie la contrainte punitive pour imposer le respect des normes administratives. Ceci contribue à la fragilisation d’un tissu économique déjà agonisant sous l’effet de la stagnation économique. D’un autre côté, les amnisties fiscales récurrentes tout type confondu émettent des signaux contradictoires aux contribuables et confèrent à l’administration fiscale une sorte d’épée de Damoclès mobilisable à tout moment pour sanctionner et discipliner les acteurs économiques.

Cette double logique, coercition d’un côté, régularisation de l’autre, fragilise la crédibilité de la norme fiscale et peut, à terme, altérer les incitations à la conformité volontaire. Dans un contexte économique déjà marqué par la vulnérabilité du tissu productif, une telle configuration risque d’accentuer les contraintes pesant sur les acteurs formels sans pour autant générer les gains attendus en matière de mobilisation des ressources fiscales.

En ce qui concerne la mesure de facturation électronique, les pénalités financières peuvent varier entre 100 et 500 dinars par facture, avec un plafond pouvant atteindre 50 000 dinars[25]. Dans certains cas impliquant des soupçons de fraude, des sanctions pénales incluant des peines d’emprisonnement sont également prévues.

Cette dimension répressive a amplifié les inquiétudes des acteurs économiques soumis à une pression immédiate sans phase de transition ad hoc. Ainsi, de nombreux acteurs se sont trouvés de facto exposés à des situations d’infraction, non pas en raison d’un refus de se conformer à la réglementation, mais du fait de la défaillance du dispositif lui-même. La menace de sanctions financières dans un tel environnement accentue le sentiment d’insécurité juridique et alimente une perception d’injustice, en faisant peser sur les opérateurs économiques les conséquences d’un déploiement institutionnel insuffisamment planifié.

• Infrastructure TTN : défaillances techniques et opacité procédurale

La généralisation de la facturation électronique s’appuie exclusivement sur l’inscription à la plateforme Tunisie TradeNet (TTN), infrastructure centralisée unique, assortie de l’obtention d’une signature électronique, d’un logiciel compatible TEIF et d’autres exigences techniques[26]. Dotée d’une force obligatoire, cette mesure place prestataires et entreprises dans une course contre la montre pour se conformer, sous peine de sanctions pécuniaires sévères, comme précédemment exposé. Au-delà des coûts supplémentaires non-négligeables et des compétences numériques présupposées, l’obligation technique révèle une accessibilité précaire et financièrement onéreuse. L’opacité entourant la disponibilité des infrastructures numériques et la capacité de l’Agence nationale du certificat électronique (ANCe) à délivrer les signatures qualifiées n’a fait qu’aggraver les incertitudes. Conçue initialement pour le commerce extérieur, la plateforme El Fatoora de TTN devait absorber l’enregistrement de près de 380 000 prestataires dès janvier 2026.

Dès le début du mois, une crise aiguë s’est installée : saturations répétées des serveurs, pics de charge ingérables (100 000+ tentatives quotidiennes) et échecs d’inscription en cascade, alimentant une surcharge auto-entretenue. Les pannes récurrentes (2-6 heures par jour) et la submersion de l’ANCE par les demandes de certificats (120 000/semaine) ont explosé les délais de traitement.

L’inscription génère un récépissé électronique immédiat avec référence unique, attestant de l’enregistrement, mais sans engagement ferme sur la validation finale avec un horizon temporel indéfini. Les acteurs économiques ne savent donc pas si leur inscription a été acceptée, si elle a été rejetée ou si des informations complémentaires sont nécessaires.  En conséquence, les opérateurs évoluent en « zone d’ombre » : attente indéterminée, absence de suivi fiable, risque persistant de sanctions malgré démarche initiée[27]. Cette paralysie entrave toute planification et cristallise la défiance.

Cet échec technique, joint au manque criant d’information, trahit une numérisation précipitée sans étude préalable des capacités opérationnelles. L’afflux de connexions consécutif à l’entrée en vigueur du dispositif a ainsi révélé les limites structurelles de la plateforme, incapables d’absorber un volume pourtant prévisible de demandes. Elle interroge, en particulier, les conditions d’élaboration de la loi de finances ayant introduit cette mesure, adoptée sans qu’un stress-test réaliste des capacités techniques de TTN n’ait été conduit. Elle exacerbe par ailleurs un conflit chronique entre acteurs économiques et administration fiscale, relation déjà érodée par des contentieux récurrents. Ainsi, l’infrastructure TTN incarne moins une modernisation vertueuse qu’elle ne révèle une démarche symptomatique d’une politique publique improvisée. Cette situation a conduit à une reconsidération rapide du dispositif et à une remise en cause des conditions de sa mise en œuvre.

• Conséquences macro-économiques : blocage réformateur et illégitimité croissante

Les conséquences de ces réformes technocratiques en décalage avec les réalités empiriques dépassent la question de pannes techniques, elles pourraient en effet freiner la croissance des services et ancrer une méfiance fiscale chez les acteurs économiques. En effet, La crise de la facturation électronique risque d’aggraver l’informalité économique que représente déjà selon des estimations entre [28].  Au lieu d’intégrer l’informel, la réforme précipitée incite les PME et services à se replier vers des pratiques économiques non déclarées.

L’encouragement de l’informalité serait le piège pervers d’une telle mesure et incite la fuite vers le cash. Les sanctions prévues sont dissuasives et la TTN est défaillante. La conséquence est le retour factures papier non-conformes ou de l’économie parallèle pour éviter des blocages[29].

En outre, les PME risquent d’être paralysées. Sans facture TTN validée, pas de TVA récupérable : les clients qu’ils soient des individus ou des entreprises peuvent refuser les factures papier non conformes, gelant les paiements et asphyxiant la trésorerie.

D’ailleurs, une enquête menée par la CONECT[30] (Confédération des entreprises citoyennes de Tunisie) en janvier 2026 révèle l’ampleur du fiasco : 66% des entreprises ne sont pas préparées aux exigences de la facturation électronique, les exposant inéluctablement à des risques de non-conformité.

La confédération met en lumière plusieurs obstacles structurels majeurs[31] :

• 83% des entreprises : connaissance insuffisante de la mesure (formats TEIF, processus TTN, sanctions précises) ;
• 74% manquent d’informations claires, principal obstacle à la conformité (notes communes tardives, site TTN opaque) ;
• 67% des sociétés anticipent un impact significatif sur leurs activités, avec risques extrêmes de suspension d’activité ou sanctions financières lourdes.

1. Révision postérieure : une politique en quête de légitimité

Face à l’ampleur des dysfonctionnements engendrés par la généralisation de la facturation électronique, c’est l’ensemble du secteur des services et par extension, l’économie nationale qui était menacée d’être perturbée. La méfiance et l’incompréhension des acteurs économiques se sont rapidement muées en un mécontentement généralisé, se traduisant par une vague d’indignations corporatives, comme exposé précédemment.

La provocation de cette crise multidimensionnelle : désorganisation juridique, infrastructures techniques inadaptées, coûts supplémentaires, opacité informationnelle, exclusion des processus décisionnels, injonction à une conformité immédiate sous peine de sanctions pécuniaires, et absence totale d’accompagnement, reflète les failles structurelles d’une politique publique mal conçue. Au cœur de ces dérives se profile un déficit démocratique patent : l’absence de consultation préalable des parties prenantes, doublée d’une hostilité entre acteurs économiques et administration, trahit une gouvernance verticale qui privilégie l’impératif étatique au détriment du dialogue social.

1. Révision corrective : la note commune n°2

Face à l’escalade des résistances, les acteurs politiques ont rapidement revu les modalités d’application de la réforme. Une note commune n°2 du 22 janvier 2026, émise par la Direction générale des études et de la législation fiscale, introduit des assouplissements :  application graduelle de la facturation électronique et flexibilité dans le calendrier, dispositions étonnamment contradictoires avec une loi de finances déjà votée et publiée.

Cette inflexion s’inscrit dans le prolongement de la déclaration présidentielle du 12 janvier 2026 appelant à une « flexibilité » dans la mise en œuvre de la réforme, lesquelles ont été suivies de la note susmentionnée. Cet enchaînement révèle un mode de production normative marqué par une forte articulation entre impulsions politiques et déclinaisons administratives immédiates.

Dans cette perspective, le fonctionnement de l’administration, qui réagit à des déclarations politiques du président de la République, l’éloigne de le modernité institutionnelle associés à la rationalisation, à la prévisibilité et à l’autonomie des processus bureaucratiques.

D’un autre côté, la note tente de dissiper l’ambiguïté initiale en posant comme critère déterminant la déclaration d’une activité de prestation de services (principale ou secondaire) dans la déclaration d’existence initiale de l’entreprise[32]. Elle confirme par ailleurs explicitement l’assimilation des notes d’honoraires aux factures pour les obligations fiscales, tout en promettant de « tenir compte des spécificités » des professions libérales[33].

Ainsi, la généralisation de principe de la facturation électronique aux prestations de services, comprend également les professions libérales. Ces dernières, soumises depuis la loi de finances 2016 à l’émission de notes d’honoraires, restent contraintes à la dématérialisation, sous peine des mêmes pénalités, malgré les « aménagements » vaguement évoqués.

Cette clarification postérieure, loin de conforter la rigueur juridique initiale, révèle une improvisation patente : une loi majeure votée sans définition préalable des catégories impactées, forçant des ajustements administratifs pour éviter la paralysie sectorielle. L’émission d’une note commune corrective moins d’un mois après l’entrée en vigueur révélatrice d’une préparation défaillante.

• L’intervention parlementaire : proposition d’abrogation et consultations tardives

L’Assemblée des Représentants du Peuple (ARP) a adopté une posture plus incisive. Un groupe de députés a soumis la proposition de loi organique n°17 de 2026 (examinée les 22-23 février 2026), abrogeant l’article 53 de la loi de finances 2026 et reportant les sanctions au 1er janvier 2027 pour les secteurs préalablement assujettis : grandes entreprises, transactions pharmaceutiques et carburants dont l’échéance initiale était en juillet 2025.

Dès mi-janvier 2026, des commissions conjointes des finances, de la planification et du développement et de la réforme administrative et lutte contre la corruption ont initié des séances d’audition avec les parties prenantes, notamment l’Ordre national des avocats de Tunisie (qui avait saisi le tribunal administratif contre la note n°2 de la DGELF) et l’Ordre des experts comptables de T[34]. Ces consultations post-crise, absentes lors du vote initial de la LF, ont cristallisé les diagnostics d’inadéquation : surcharge de la plateforme TTN, ambiguïtés sectorielles, risques sur les PME.

Toutefois, il convient de souligner que ces consultations, intervenues a posteriori à l’adoption initiale de la loi de finances, s’inscrivent davantage dans une réaction aux déclarations du Président de la République appelant à faire preuve de « flexibilité » dans l’application de la réforme que dans une réponse aux préoccupations des acteurs économiques concernés.

Ce revirement, moins d’un mois après l’entrée en vigueur instaure une application phasée : report des pénalités pour bonne foi, priorité accordée à l’inscription à la plateforme sans urgence punitive. Loin d’un simple ajustement, cette abrogation consomme l’échec opérationnel de la réforme initiale, validée par l’ARP elle-même en décembre 2025.

Cette trajectoire montre une certaine tendance : l’ARP adopte des lois majeures sans maîtrise préalable des enjeux techniques et applicables. Confrontée aux résistances socio-économiques prévisibles (OECT, ONAT, etc.) et dans ce cas à se soumettre à une “directive” présidentielle, elle se voit contrainte d’amender ses propres actes législatifs, révélant un cycle pathologique, partant du vote de la loi et allant aux tentatives de corrections post-dysfonctionnement.

Cette tendance interroge la compétence législative et la qualité des diagnostics préalables, mais confirme surtout l’hypothèse d’aliénation complète de ce corps au pouvoir exécutif.

• Une participation accessoire : consultation réactive et corrective

La séquence observée révèle une logique perverse : adoption d’une mesure sans consultation préalable des acteurs impactés, suivie d’auditions post-crise lorsque l’inapplicabilité devient patente. Loin d’une délibération authentique, cette « participation » s’avère accessoire et corrective.

La gradation de la mise en œuvre de la réforme, à travers notamment le report des sanctions à 2027 et le phasage de son application en commençant par les grandes entreprises, constituait une évidence dès l’origine, compte tenu des capacités limitées de TTN et des importantes hétérogénéités sectorielles. Pourtant, la loi de finances 2026, dotée d’une valeur juridique autonome et contraignante, a été votée sans cette précaution, imposant une généralisation immédiate. Les consultations parlementaires actuelles en commission se bornent dès lors à une double posture défensive : reconnaître l’échec de la mesure comme si l’absence de diagnostic préalable et de phasage pouvait s’expliquer par une intention sincère plutôt que par un défaut de compétence législative. 

En l’attente du vote final, la note commune tente de temporiser en autorisant les prestataires de services à émettre des factures papier tant que l’inscription TTN n’est pas validée ou que les conditions techniques ne sont pas remplies. Elle préconise simplement de s’inscrire sur la plateforme pour démontrer la bonne foi en cas de contrôle fiscal, en attendant que l’infrastructure devienne entièrement opérationnelle.

Pourtant, cette mesure incitative, censée encourager l’adhésion massive, ne fixe aucun délai contraignant pour la finalisation : ni pour la réponse TTN (récépissé immédiat, validation indéfinie), ni pour l’obtention du certificat ANCe. Les prestataires demeurent ainsi dans une zone de tolérance floue, émettant papier légalement mais peuvent être exposés à des interprétations discrétionnaires des agents fiscaux.

Loin d’offrir une clarification robuste, la note n°2 confirme l’improvisation : injonction sans moyens et incitation sans échéances, révélant l’inadéquation entre l’ambition modernisatrice et les capacités réelles. De plus, elle confirme une tendance plus globale, à savoir, un fossé entre élites politiques et réalités économiques, thème que nous explorerons ci-après.

• Fossé entre gouvernants et réalités socio-économiques.

Ce fossé élites/réalités, emblématique de l’actuel régime politique tunisien, oppose une vision technocratique décontextualisée aux contraintes empiriques d’un tissu productif fragmenté. L’élite politique, notamment administrative et exécutive, sous-estime la fracture numérique et prescrit une universalité inapplicable, perpétuant un cycle de réformes avortées.

Ainsi la généralisation de la facturation électronique, n’est pas conjoncturelle mais symptomatique d’un régime en quête de légitimité, appauvri en soutiens sociaux et politiques. Depuis l’auto-coup d’État du 25 juillet 2021, le pouvoir saïedien a délibérément marginalisé les corps intermédiaires traditionnels tels que l’UGTT et les partis politiques, pourtant essentiels à l’agrégation des intérêts socio-professionnels et à la médiation démocratique. Cette mise à l’écart produit une élite politique parlementaire non compétente, reflétée à la fois dans la composition du parlement que dans les règles électorales favorisant des candidatures individuelles plébiscitaires, inaptes à évaluer ou contrôler l’exécutif.

Les corps intermédiaires, vecteurs d’intérêts (syndicats, patronat, ordres professionnels), sont relégués à des consultations sporadiques, post-crise. En outre, la mesure cherche à se légitimiser par les avantages que procureraient la modernisation technique, mais, masque en réalité l’isolement d’un pouvoir dépourvu de relais structurés, partisans ou sociaux. En outre, le fossé des gouvernants est le reflet du régime et de ses règles électorales. Loin d’être circonstancielle, il constitue le reflet fidèle du régime politique et de ses mécanismes électoraux biaisés.

Dès lors, il traduit une profonde déconnexion d’élus inexpérimentés, issus des élections de 2022-2023, boycottées par les principaux partis politiques du pays et organisées selon un mode de scrutin uninominal qui a donné lieu à un Parlement composé essentiellement de relais du pouvoir en place, avec très peu de voix critiques. L’épisode de l’élection présidentielle de 2024 et la contribution de l’ARP à l’exclusion des candidats concurrents au président en poste ont fini par confirmer ce constat[35].

Les règles électorales modifiées par Kais Said durant la « période d’exception » : scrutin uninominal, redécoupage des circonscriptions électorales (plus réduites) privilégient des profils loyaux au détriment de compétences techniques ou critiques. L’ARP, ainsi constituée, se révèle incapable d’anticiper les externalités d’une loi de finances 2026 et surtout impuissante en tant que contre-pouvoir effectif, caractéristique observable dans les autoritarismes compétitifs ou régimes hybrides plus stables[36].

Conclusion  

 L’examen de la réforme de la facturation électronique en Tunisie dépasse la simple défaillance administrative ou technique pour révéler les apories structurelles de la production des actuelles politiques publiques, ses instruments décontextualisés. L’article 53 de la loi de finances 2026, s’est fracassé sur une mise en œuvre irresponsable : ambiguïté juridique, déficit démocratique, insuffisance technique, surcharges onéreuses, sanctions prévues, et une remise en cause rapide.

Le « renouveau politique » consécutif à l’auto-coup d’État du 25 juillet 2021, cherchant à dépasser les corps d’intermédiation politique traditionnelles au profit d’un mode de gouvernance prétendument directe, c’est-à-dire, l’émanation immédiate du peuple souverain, engendre un effet pervers majeur dans l’élaboration des politiques publiques. Celles-ci se révèlent désormais plus improvisées et plus décontextualisées des réalités du terrain, conséquence inéluctable de l’absence de programmes politiques transversaux, cohérents et mûris, rôle historiquement dévolu aux partis politiques.

L’exemple de la facturation électronique illustré dans cet article, n’est point isolé : il incarne une mise en œuvre précipitée et incompatible avec les réalités socio-économiques. Il symbolise surtout une improvisation normative : la règle juridique, censée résulter d’une élaboration rigoureuse pour acquérir légitimité et force contraignante se mue en mesure hâtive, fragile et contestable dès son application.

Privé de médiation pluraliste, le processus décisionnel actuel engendre des réformes technocratiques déconnectées du terrain, dévoilant l’incompétence d’un pouvoir isolé, qui s’est volontairement privée des corps intermédiaires délibérément marginalisés.

[1] توسيع مجال التعامل بالفاتورة الإلكترونية الفصل 53 ـ تضاف عبارة “عمليات إسداء الخدمات وكذلك” بعد عبارة “كما يتعين إصدار فواتير إلكترونية بالنسبة إلى” الواردة بالفقرة الفرعية الخامسة من الفقرة II ثالثا من الفصل 18 من مجلة الأداء على القيمة المضافة. 

[2] تونس. القانون عدد 17 لسنة 2025 المؤرخ في 12 ديسمبر 2025 والمتعلق بقانون المالية لسنة 2026. الرائد الرسمي للجمهورية التونسية، عدد 148، 12 ديسمبر 2025.

[3] تونس. وزارة المالية. الإدارة العامة للدراسات والتشريع الجبائي. المذكرة العامة عدد 02 لسنة 2026، المتعلقة بشرح أحكام الفصل 53 من قانون المالية لسنة 2026 والمتعلقة بتوسيع مجال التعامل بنظام الفوترة الإلكترونية، 2026.

[4] تونس. مجلس نواب الشعب. مقترح قانون يتعلّق بتنقيح الفصل 53 من القانون عدد 17 لسنة 2025 المؤرّخ في 12 ديسمبر 2025 والمتعلّق بقانون المالية لسنة 2026

[5] تونس. القانون عدد 78 لسنة 2016 المؤرخ في 17 ديسمبر 2016 والمتعلق بقانون المالية لسنة 2017. الرائد الرسمي للجمهورية التونسية، 2016.

[6] تونس. أمر حكومي عدد 1066 لسنة 2016 مؤرخ في 15 أوت 2016 يتعلق بضبط شروط وإجراءات إصدار الفواتير الإلكترونية وحفظها. الرائد الرسمي للجمهورية التونسية، 2016.

[7] Business News. Facture électronique en Tunisie : cadre légal, entreprises concernées, sanctions et enjeux de transparence [en ligne]. 6 janvier 2026.

[8] تونس. القانون عدد 56 لسنة 2018 المؤرخ في 27 ديسمبر 2018 والمتعلق بقانون المالية لسنة 2019. الرائد الرسمي للجمهورية التونسية، 2018.

[9] توسيع مجال التعامل بالفاتورة اﻹلكترونية من مجلة اﻷداء على القيمة المضافة فقرة فرعية فيما 18 ثالثا من الفصل II تضاف إثر الفقرة الفرعية الرابعة من الفقرة ـ 46 الفصل : يلي نصها . كما يتعين إصدار فواتير إلكترونية بالنسبة إلى عمليات بيع اﻷدوية والمحروقات بين المهنيين باستثناء تجار التفصيل. 

[10] تونس. القانون عدد 48 لسنة 2024 المؤرخ في 9 ديسمبر 2024 والمتعلق بقانون المالية لسنة 2025. الرائد الرسمي للجمهورية التونسية، 2024. الفصل 71:

تُضاف إلى أحكام الفصل 94 من مجلة الحقوق والإجراءات الجبائية فقرة جديدة فيما يلي نصّها:

“يعاقب بخطية تتراوح بين 100 و500 دينار عن كل فاتورة، كل شخص تولّى إصدار فواتير ورقية بعنوان عمليات خاضعة وجوبًا لنظام الفوترة الإلكترونية على معنى أحكام الفقرة III ثالثًا من الفصل 18 من مجلة الأداء على القيمة المضافة، وذلك إذا فاق مبلغ المعاملات 50.000 دينار.”

[11] تونس. وزارة المالية. الإدارة العامة للدراسات والتشريع الجبائي. المذكرة العامة عدد 02 لسنة 2026، المتعلقة بشرح أحكام الفصل 53 من قانون المالية لسنة 2026 والمتعلقة بتوسيع مجال التعامل بنظام الفوترة الإلكترونية، 2026.

[12] HACHICHA, Ahlem. Facture électronique, la réforme de l’absurde [en ligne]. Business News, 10 janvier 2026.

[13] Ibid.

[14] تونس. الاتحاد التونسي للمهن الحرة. بيان صادر في 13 جانفي 2026، تونس، 2026.

[15] Ibid.

[16] MEZGHANI, Mustapha. Repenser le développement des politiques publiques à l’ère du numérique. In : GASSAB, Maher (dir.). L’économie tunisienne 2024 : Quel avenir pour la résilience économique ? Nirvana Éditions, 2024, p. 405-420.

[17] حفصة، دنيا. تواصل الجدل حول الفوترة الإلكترونية: هيئة المحامين تعتزم رفع دعوى في الإلغاء. جريدة المغرب، 29 جانفي 2026.

[18] Ibid.

[19] Ibid.

[20] TUNISIE. Conseil national de l’Ordre des médecins de Tunisie. Communiqué du 4 novembre 2025, Tunis, 2025.

[21] هيئة المحامين بتونس. بيان صادر في 28 جانفي 2026 بشأن رفع قضية في تجاوز السلطة ضد المذكرة العامة عدد 2. تونس، 2026.

[22] Ibid.

[23] IACE. Rapport National sur l’Entreprise en Tunisie 2025, première édition. Tunis, 2025, 77 p.

[24] INS (Institut National de la Statistique). Recensement Général de la Population et de l’Habitat 2024 – Flash TIC. Tunis, 28 septembre 2025.

[25] تونس. القانون عدد 56 لسنة 2018 المؤرخ في 27 ديسمبر 2018 والمتعلق بقانون المالية لسنة 2019. الرائد الرسمي للجمهورية التونسية، 2018.

[26] SALLEMI, Skander. Facturation électronique en Tunisie : Une réforme à haut risque pour les petits prestataires [en ligne]. La Presse, 4 janvier 2026.

[27] Facturation électronique : Houssem Bouneni plaide pour une transition maîtrisée. Business News, 11 février 2026. 

[28] PNUD. OIT. L’économie informelle en Tunisie. 22 décembre 2022, 127 p.

[29] SALLEMI, Skander. Facturation électronique en Tunisie : Une réforme à haut risque pour les petits prestataires [en ligne]. La Presse, 4 janvier 2026.

[30] CONFÉDÉRATION DES ENTREPRISES CITOYENNES DE TUNISIE (CONECT). Facturation électronique obligatoire : la CONECT appelle à un moratoire immédiat et à une réforme bien préparée. Communiqué de presse, 14 janvier 2026.

[31] Ibid.

[32] تونس. وزارة المالية. الإدارة العامة للدراسات والتشريع الجبائي. المذكرة العامة عدد 02 لسنة 2026، المتعلقة بشرح أحكام الفصل 53 من قانون المالية لسنة 2026 والمتعلقة بتوسيع مجال التعامل بنظام الفوترة الإلكترونية، 2026.

[33] Ibid.

[34] مجلس نواب الشعب. لجنتا المالية والميزانية وتنظيم الإدارة تعقدان جلسة استماع مشتركة حول مقترحي قانونين يتعلقان بالفوترة الإلكترونية. بلاغ/خبر صحفي, 03 mars 2026.

[35] Al Bawsala (2025) – Mohamed Omar Kardous : L’élection présidentielle de 2024 en Tunisie : de la non-compétition au non-politique

[36] ibid

ولتقديم هذا التقرير، نظّمت منظمة البوصلة ندوة وطنية سلّطت الضوء على أبرز مخرجاته، كما شكّلت فضاءً للنقاش الوطني جمع باحثين وخبراء في العلوم السياسية لمناقشة حصيلة البناء القاعدي في علاقته بالتنمية الجهوية، إلى جانب فاعلين من المجتمع المدني.

كما رافق أشغال الندوة الصديق توفيق عمران، الذي نقل بريشته أبرز الأفكار والنقاشات التي شهدتها حلقات الحوار، مقدّمًا قراءة بصرية ناقدة ومكثّفة لمداخلات المتحدّثين.ات وتفاعلات الحضور.

يمكنكم. ن الاطلاع على الرسوم التي أنجزها خلال الندوة في أسفل الصفحة.

لمتابعة النقاشات التي جرت خلال الندوة، يمكنكم مشاهدة تسجيل حلقات النقاش عبر الرابط التالي

Article disponible en anglais et en arabe.

ورد القانون في صيغة مقتضبة لم تحلّ أيّا من المسائل المتعلقة بالحوكمة المحلية وإشكالية الصلاحيات بعد نسف مسار اللامركزية، حيث أحال في فصله الأول تنظيم أعمال المجالس المحلية والمجالس الجهوية ومجالس الأقاليم وطرق سيرها إلى أمر ما يفقده أي وجاهة مؤسساتية. كما لا يزال الغموض يخيم حول البلديات التي لازالت تسير من طرف الكتاب العامين، دون تحديد موعد لانتخاب مجالسها التي لم يلغها قيس سعيد في دستوره رغم تحجيم دورها.

بعد أن قدمت منظمة البوصلة قراءتها للإشكاليات الانتخابية والقانونية التي عرفها مسار تركيز هذه المجالس المحلية¹، وتهافت دورها التنموي المزعوم²، تعود هذه الورقة على أبرز ما جاء في هذا النصّ المقتضب وتسلّط النظر على السياق الذي ورد فيه، حيث تمثّل هذه المجالس أحد أركان نظام قيس سعيد القاعدي الذي جعله سياسة دولة بعد أن استكمل مسار هدم كل السلطات المضادة والمؤسسات المنبثقة عن فترة الانتقال الديمقراطي.

اللامركزية: خيار سياسي طموح أجهضته انتكاسة الديمقراطية

لا تخلو اللامركزية من بعد سياسي، فإلى جانب الصبغة الإدارية الترابية، تمثل اللامركزية “تجسيدا للديمقراطية السياسية على المستوى المحلي”³ إذ تقوم أساسا على انتخاب المواطنين لممثليهم وتفويض الصلاحيات من طرف السلطة التنفيذية للجماعات المحلية التي تمارسها وفق مبدأ التدبير الحر. لم تحد الاختيارات السياسية لتونس ما بعد الثورة عن هذا المنحى، فبالإضافة إلى تكريس باب كامل للسلطة المحلية صلب دستور 2014 (بما يبيّن الأهمية التي أولتها السلطة التأسيسية لهذا الخيار ولرد الاعتبار للجهات المهمشة في منوال التنمية منذ الدولة الوطنية)، سنّ مجلس نواب الشعب سنة 2018 مجلة الجماعات المحلية⁴ وتم تنظيم الانتخابات البلدية في نفس السنة. ورغم الهنات التي شابت هذا المسار فإن سلطة 25 جويلية حالت دون مراكمته للتجربة ودون تقييم حقيقي وموضوعي له، فأرست على أنقاضه مشروع “البناء القاعدي” الذي يقدمه رئيس الجمهورية كبديل وحيد وحقيقي في سبيل تأسيس “ديمقراطيته الحقيقية” وإرساء مقومات حكم محلي فعلي.

إلا أنّ التحليل يبيّن عكس ذلك، فإذا ما تناولنا اللامركزية وأسسها، يتبين لنا أن النظام القاعدي هو الأطروحة المضادّة لها، فإن كانت اللامركزية تنظيما للصلاحيات داخل السلطة التنفيذية تقوم على تفويض صلاحيات للجماعات المحلية تمارسها حسب مبدأ التدبير الحر، فإنّ البناء القاعدي يقدم نفسه كسياسة دولة تقوم على مركزة مطلقة للسلطة بيد رئيس الدولة من جهة، وتقوية الروابط القبلية والتقليدية عبر الإيغال في البعد المحلي من جهة أخرى⁵. وهو ما يفسّر نسف رئيس الدولة لكامل مسار اللامركزية منذ 25 جويلية 2021 عوض محاولة إصلاحه أو تعديله.

رسم 1: أهم محطات تقويض السلطة المحلية منذ 25 جويلية 2021
المصدر: البوصلة

لئن “نجت” المجالس البلدية جزئيا من اجراءات 25 جويلية 2021 التي مثلت أول حلقة من حلقات تقويض مؤسسات الانتقال الديمقراطي، فإن السلطة المحلية تم تحجيمها إلى فصل وحيد صلب دستور الرئيس لسنة 2022 الذي يمثل المرجع القانوني لإرساء “نظام البناء القاعدي” الذي جاء به الرئيس وتم على أساسه تنظيم الانتخابات المحلية في شهر ديسمبر 2023 بعد حلّ المجالس البلدية المنتخبة قبيل انتهاء عهدتها عبر المرسوم عدد 9 لسنة 2023، كما استغل رئيس الدولة سلطة مراسيمه لوضع تركيبة المجالس المحلية والجهوية ومجالس الأقاليم والمجلس الوطني للجهات والأقاليم (المرسوم عدد 10) ولتنقيح القانون الانتخابي (المرسوم عدد 8) رغم أن دستور قيس سعيد نفسه يستثني المادة الانتخابية من التشريع بالمراسيم. وقد تعرضت منظمة البوصلة لهذه الانتخابات في مقالاتها السابقة حيث أدانت إجراء انتخابات يجهل المترشحون لها صلاحيات المجالس التي سيشكلونها بالإضافة إلى غياب البعد السياسي والتنافسي لها حيث عرفت 26 دائرة انتخابية بيضاء (دون مترشحين) و218 دائرة بمترشح وحيد أدت إلى انتصاره آليا⁶.

يمثّل حل المجالس البلدية شهرين قبل انتهاء عهدتها تتويجا لمسار كامل وإرادة واضحة لغلق قوس هذه التجربة التي لم يخف قيس سعيد معاداته لها حيث يعتبرها تهديدا لوحدة الدولة كما يتمثلها. قبل حل المجالس البلدية، عرفت الساحة السياسية، مشادات بين الرئيس والموالين له من جهة والمدافعين عن مسار اللامركزية من جهة أخرى، فعقب اجراءات 25 جويلية 2021 أصدرت الجامعة الوطنية للبلديات التونسية بيانا أدانت فيه ما اعتبرته قرارات “غير دستورية وانقلابية” لرئيس الجمهورية، بينما أصدرت مجموعة من رؤساء البلديات بيانا مشتركا طالبت فيه رئيس الجامعة بالاعتذار وسحب البيان. في جوان 2022 أصدرت الجامعة بيان استنكار لقرار والي تونس (أي ممثل السلطة المركزية) بإبطال قرارات الهدم الصادرة عن بلدية تونس واخضاع كل قرارات الهدم الصادرة عنها إلى تأشيرة الوالي قبل تنفيذها وهو ما يتجاوز التفاصيل التقنية ليمثل صراعا سياسيا بالأساس.

“تونس دولة مركزية تقوم على الولاء”

تمّ حسم هذا الصراع بالسيطرة على جامعة البلديات بطريقة مفضوحة حيث فسّر الحبيب الخليفي رئيس هيئة الاستشراف خلال الجلسة العامة التي عقدت في ديسمبر 2023 بكل وضوح كيف ‘تم اختراق القانون الأساسي الذي قدّ على المقاس” وأكد وأن الشرط الوحيد للانتماء للجامعة هو “الكفاءة والولاء وأن الديمقراطية الليبيرالية هي آخر اهتماماتنا” كما أكد “أن الدولة التونسية دولة مركزية وأعضاء الجامعة هم أدواتها حسب التوجه الجديد لوزير الداخلية وبإملاءات من رئيس الجمهورية وأنهم سيكونون حازمين مع من يخالف التوجه المركزي للدولة”⁷.

لم يدع تركيع الجامعة الوطنية للبلديات التونسية وخطاب المكلف بالهيئة العامة للاستشراف ومرافقة مسار اللامركزية مجالا للشك أن لا استقلالية لمؤسسات “اللامركزية” في فلسفة صاحب مشروع البناء القاعدي، وأن دور مجالسه لن يكون سياسيا أو تنمويا بل تصعيديا لا غير. وهو ما تأكد من خلال القانون عدد 4 لسنة 2025 المتعلق بالمجالس المحلية والمجالس الجهوية ومجالس الأقاليم.

من جهة أخرى، وبعد حل المجالس البلدية، تم تكليف الكتاب العامين بتسيير شؤون البلديات. ولم تستثنهم السلطة المركزية ورئيسها من سياسة الترهيب عبر “الإقالة كطريقة لإدارة الدولة⁸“. فوتيرة التعيينات والإعفاءات تتوالى بالتوازي مع نسق الزيارات “الفجئية” التي يقوم بها رئيس الجمهورية أو ممثلو السلطة المركزية للبلديات تحت غطاء محاربة الفساد وضمان نجاعة العمل البلدي. فعلى سبيل المثال، صدرت في شهر نوفمبر 2023 جملة من قرارات التعيين وإنهاء مهام كتاب عامين للبلديات بعد أن دعت نائبة في البرلمان “وزير الداخلية كمال الفقي إلى فتح تحقيق في الانتدابات والمناظرات في البلديات على كامل تراب الجمهورية، وفي ولاية بنزرت بشكل خاص⁹“. كما أصدرت وزارة الداخلية يوم 28 جوان 2024 بيانا نصت من خلاله على انهاء مهام المكلف بتسيير الشؤون العادية لبلدية تونس وإدارتها والمدير العام للطرقات والمناطق الخضراء والمنتزهات ببلدية تونس “على إثر زيارة السيد رئيس الجمهورية قيس سعيّد يوم الخميس 27 جوان 2024 إلى الإدارة الفرعية للمعدات والإدارة الفرعية للنظافة التابعتين لبلدية تونس العاصمة ومعاينته لعديد الإخلالات ومظاهر التقصير في مستوى الإدارتين والمعدات الموجودة بهما والتهاون في اداء الواجب من المسؤولين في البلدية¹⁰“.

ولئن كانت مكافحة الفساد والسعي لضمان نجاعة الخدمات البلدية شعارات جذابة، إلا أن إعفاء المسؤولين دون تحقيقات مستقلة تكفل حقهم في الدفاع، بالإضافة إلى توظيف إنهاء مهامهم سياسيا لتقديم صورة النظام المنقذ والنزيه من شأنه أن ينتج مسؤولين “مرتبكين، وغير قادرين على مواجهة رئيس الجمهورية بالحقائق الميدانية -بل ربّما يسعون إلى تزيينها- ومقيدين وغير مستعدين لوضع خطط واقتراح حلول من خارج الصندوق الرئاسي. وقد يتخذ مسؤولون كبار قرارات مهمة لا يؤمنون بوجاهتها ويدركون آثارها السلبية، فقَط تجنبا لغضب رئيس الجمهورية وعدم تصنيفهم في خانة “أعداء الشعب” والمتواطئين مع “الأطراف المعروفة” التي تريد تقويض “مسار 25 جويلية”¹¹“.

يتماهى هذا الخطاب مع التوجه الترهيبي للرئيس قيس سعيد حيث لا تحيد خطاباته عن ضرورة “محاسبة المسؤولين” الذين عينهم بنفسه وهو ما يضفي طابعا مسرحيا على شعارات نجاعة العمل البلدي والتعيين حسب الكفاءة ومحاربة الفساد. فعقب زيارته لولاية ڨابس عقد رئيس الجمهورية اجتماعا مع وزير البيئة ووزير الداخلية أكد فيه أن على هذا الأخير “دعوة الكتاب العامين للبلديات للقيام بدورهم كاملا ومن لا يتحمل مسؤوليته لن يزيد ساعة بعد اخلاله بالواجبات المحمولة عليه¹²“، كما لم يتوان عن نقد أداء بعض الكتاب العامين لمهامهم وعدم تحملهم مسؤولياتهم مدينا التنكيل بالمواطنين لإسداء أبسط الخدمات لهم ذاكرا أنه تدخل ليدعو “أحدهم للقيام بعمله وكان من المفترض أن يقوم به لأن ذلك يدخل في إطار وظائفه¹³“. وإن كان الغرض من ذكر هذه الحادثة إظهار اهتمام رئيس الجمهورية بمشاغل المواطنين، فإنه يعبر سياسيا عن تصور لرئيس الجمهورية ـ القائد الذي لا يخلو أي مستوى من مستويات التنظيم الإداري من حضوره خاصة إذا ما ارتبطت هذه المؤسسات بمشروع بنائه القاعدي.

مشروع قانون المجالس المحلية: نصّ هزيل لمجالس صورية

مسار تشريعي ضعيف

بعد أن ظلّت المجالس المحلية والجهوية تعمل منذ انتخابها لأكثر من سنة دون قانون أو ميزانية أو صلاحيات أعلنت رئاسة الجمهورية في بلاغ لها يوم 23 سبتمبر 2024 أن رئيس الدولة “أسدى تعليماته بإعداد مشروع قانون في أقرب الأوقات يتعلق بمنح صفة الجماعة المحلية للمجالس المحلية والجهوية التي انبثقت عنها مجالس الأقاليم، هذا إلى جانب تخصيص منحة حضور مجزية لأعضاء هذه المجالس للقيام بوظائفهم في أحسن الظروف”. وقد طرح توقيت هذا الإعلان (أثناء الحملة الانتخابية) بعد أشهر من الغموض أكثر من تساؤل خاصة وأن ميزانية الدولة لسنة 2024 لم تخصص أي اعتمادات لهذا الغرض، كما أن مشاركة أعضاء هذه المجالس في جمع التزكيات والحملة الانتخابية للمرشح قيس سعيد يضيف تساؤلات أخرى حول الخلفية السياسية لهذا الإعلان¹⁴.

تتويجا لهذا الإعلان، وبعد أن تم العمل على مشروع قانون وعرضه على المجلس الوزاري الذي صادق عليه بتاريخ 10 أكتوبر 2024، تمّ بتاريخ 31 ديسمبر 2024 إيداع مشروع القانون الأساسي عدد 088/ 2024 المتعلق بالمجالس المحلية والمجالس الجهوية ومجالس الأقاليم لدى “مجلس نواب الشعب” من طرف رئاسة الجمهورية مع طلب استعجال النظر وقد صدر القانون في الرائد الرسمي بعنوان قانون أساسي عدد 4 لسنة 2025 مؤرخ في 12مارس 2025 يتعلق بالمجالس المحلية والمجالس الجهوية ومجالس الأقاليم. ويبدو حسب الأصداء الشحيحة حول مسار إعداد مشروع القانون أنها نسخة مختلفة عن مشروع القانون الذي اشتغلت عليه الإدارة والذي تم تقديمه في المجلس الوزاري بتاريخ 10 أكتوبر 2024 بما يبيّن استمرار رئيس الجمهورية في استغلال الكفاءات التقنية لإضفاء للمشروعية على سياساته ليتخلى بعد ذلك عن مقترحاتهم ويكتفي بنصوص يعدها بنفسه.

بعد إجراء الانتخابات “المحلية” لاختيار أعضاء هذه المجالس دون قانون ينظّم صلاحياتها -ما مثّل شكلا من أشكال العبث القانوني والمؤسساتي خاصة وأن تركيبة المجالس الجهوية تغيّرت منذ انتخابها بموجب القرعة الدورية 3 مرات (جوان، سبتمبر، ديسمبر) دون أي نشاط يذكر-، كان من المنتظر أن يأتي هذا القانون لينظم العلاقات بين مختلف المجالس ويضبط صلاحياتها لتفادي تنازع الاختصاص بينها وليمكنها من الانطلاق في العمل في كنف الشرعية وإن في حدّها الأدنى. إلا أن هذا القانون ورد في صيغة مقتضبة لا تعالج أيا من القضايا الحقيقية المطروحة، بل عمّق من الاشكاليات السياسية والقانونية التي يطرحها مشروع البناء القاعدي.

– على مستوى اللجنة البرلمانية

بعد إحالة مكتب المجلس بتاريخ 2 جانفي 2025 مشروع القانون إلى لجنة التشريع العام ولجنة النظام الداخلي والقوانين الانتخابية والقوانين البرلمانية والوظيفة الانتخابية، عقدت هاتان اللجنتان ست جلسات استماع بين 31 جانفي و17 فيفري لتقرر الإبقاء على مشروع القانون في الصيغة التي أوردتها جهة المبادرة مع تعديل شكلي طفيف في الفصلين الثاني والسادس (الجدول 1).

ويعكس تمرير القانون في الصيغة التي أوردتها جهة المبادرة وضعف المداولات انخراطا تاما في مشروع قيس سعيد للبناء القاعدي حيث ثمّن النواب حسب ما ورد في تقرير اللجنة البرلمانية “فلسفة البناء القاعدي [الذي] تميّز بأسبقية الوعي المواطني على إصدار النصوص القانونية، حيث أنّه يُعتبر بناء هرميا عكسيا يتمّ ضمنه إيلاء المكانة الأولى للمواطن كشربك فعلي ومواطن مراقب ومقرّر” كما يبرز التقرير “أنّ المجالس المحلية والمجالس الجهوية ومجالس الأقاليم تضطلع بدور أساسي في تجسيم الأحكام الدستورية ذات الصلة بالديمقراطية التشاركية والبناء القاعدي…”

في مقابل هذا الولاء ورغم الصلاحيات المنعدمة، تم إعادة التأكيد على المنحة التي أعلن عنها رئيس الدولة لأعضاء هذه المجالس في تجسيد واضح للزبائنية السياسية حيث أشار النواب أثناء اليوم الدراسي البرلماني حول مشروع القانون: ” إلى ضرورة ضبط الإطار القانوني للتفرّغ وللمفعول الرجعي لمستحقات الأعضاء المنتخبين عن المحليات ولمسألة الحصانة…¹⁵“

– الجلسة العامة

ما عدى خطابات تثمين “فلسفة البناء القاعدي”، لم يكن للجلسة العامة تأثيرا يذكر على محتوى مشروع القانون باستثناء الفصل السادس الذي عرف تعديلا طفيفا عبر إضافة فقرة تخص تسهيل حضور التلاميذ والطلبة أعضاء المجالس.

وقد لخّصت صفحة مجلس نواب الشعب “المداولات” التي جرت أثناء الجلسة العامة كما يلي: «ثمّن السادة النواب المبادرة التشريعية المقدّمة باعتبارها تُعدّ تأصيلا فكريا لنظام البناء القاعدي الذي ينبني على مشاركة الشعب عبر ممثليه بالمجالس المحلية والمجالس الجهوية ومجالس الأقاليم وصولا إلى المؤسسة التشريعية في صياغة القرار وتحديد الأولويات التنموية والاقتصادية، مما يجعل من هذه المبادرة ترجمة لمرحلة تاريخية هامة تمر بها البلاد تتمثل في بناء سياسي ومجتمعي جديد يقطع مع الممارسات القديمة”.

إن ضعف المداولات والمقترحات رغم النقائص الكبيرة في مشروع القانون لا يؤكد فقط غياب أي استقلالية لهذا المجلس، بل يؤشّر على اعتماد مشروع البناء القاعدي الهلامي رسميا كسياسة دولة، بعد أن أنكر الرئيس ومساندوه باستمرار هذه النية أثناء تمرير دستوره¹⁶. كما يوكّد مرة أخرى أنه لا يمكن في ظل هذا الوضع السياسي والمؤسساتي انتظار أي تأثير لهذا “البرلمان” الذي انتقل من المصادقة الآلية على قوانين السلطة التنفيذية إلى المساهمة في نسف أسس دولة القانون أثناء الانتخابات الفارطة عبر التلاعب بالقانون الانتخابي أثناء الفترة الانتخابية¹⁷.

نصّ ضعيف لمشروع طوباوي

تشتت النظام القانوني

ورد مشروع القانون في صيغة مقتضبة تقتصر على 10 فصول وكان رد ممثلي جهة المبادرة أنه يمثّل “قانونا إطاريا”¹⁸ أي أنه في حاجة لنصوص تطبيقية تمنحه قيمة تقعيدية¹⁹. وإلى جانب معارضة هذا التوجه إلى نص دستور الرئيس نفسه الذي نص في فصله 75 أن تتخذ شكل قوانين أساسية النصوص المتعلقة ب “المجالس المحلّية والمجالس الجهويّة ومجالس الأقاليم والهياكل التي يمكن أن تتمتّع بصفة الجماعة المحلّية”، بما يقصيها من مجال السلطة الترتيبية أي بما يتعارض مع حجة القانون الإطاري، فإنه يضعنا أمام ظاهرة التضخم التشريعي إضافةً إلى تشتت النظام القانوني للامركزية مشوهة على مذبح البناء القاعدي.

يضع علم التشريع منهجية لسن القوانين تعتمد أولا على تقييم وجود ضرورة لسن قانون جديد من عدمها. في هذا الصدد، يقوم علم التشريع المادي على التجانس الخارجي للقانون أي تجانسه وانسجامه مع محيطه القانوني بالإضافة إلى تحديد قبلي للأهداف المرجوة من القانون المُراد سنّه. لذلك يضعنا القانون عدد 4 لسنة 2025 أمام تحدً مزدوج ومتناقض، فلا هو يسيتجيب لما تقتضيه اللامركزية في إطار دولة القانون وفي استمرارية لمؤسسات الانتقال الديمقراطي التي نسفتها سلطة 25 جويلية ولا هو يستجيب لما تنتظره مجالس البناء القاعدي من تنظيم للعلاقات بينها ومن تكريس واضح لصلاحياتها.

لم يحلّ مشروع القانون إشكالية الصّلاحيات، بل نصّ في فصله الأوّل أن “تنظم أعمال المجالس المحلية والمجالس الجهوية ومجالس الأقاليم وطُرق سيرها بمقتضى أمر” في إحالة أخرى للنصوص الترتيبية التي سيصدرها رئيس الجمهورية وفق تصوراته الأحادية لمشروع البناء القاعدي. فولاء نواب البرلمان لهذا المشروع ولسياسات الرئيس لم تمنعه من الإصرار على التشريع بنفسه وتهميش برلمانه. فبالرغم الانخراط الواضح والصريح للنواب في مشروعه للبناء القاعدي والذي كان جليا من خلال المداولات الخاصة بمشروع القانون على مستوى اللجنة أو خلال الجلسة العامة، يواصل قيس سعيد هوسه بالتشريع عبر الأوامر والمراسيم كما دأب على ذلك في الفترة الممتدة بين 25 جويلية 2021 إلى تنصيب برلمانه في مارس 2023 والذي حدد جدول أعمال جلسته الافتتاحية بأمر²⁰. وحتى بعد تنصيب مجلسه، استغل الرئيس العطلة البرلمانية لإصدار النص المنظم للعلاقة بين مجلس النواب والمجلس الوطني للجهات والأقاليم بمرسوم في مواصلة لنفس الممارسة.

ولعل المصادقة على مشروع القانون في صيغته الأصلية (109 نعم، 04 احتفاظ و02 رفض) باستثناء الفصل السادس الذي عرف تعديلا طفيفا ـ عبر إضافة فقرة تخص تسهيل حضور التلاميذ والطلبة أعضاء المجالس ـ خير دليل على غياب البُعد السياسي للبرلمان وكونه امتدادا مؤسساتيا لساكن قرطاج. كما أن نزعة التسويف في تنظيم الصلاحيات والإحالة إلى نصوص تطبيقية يطول انتظارها لتأتي مخيبةً للآمال تدل أولا على غياب الرؤية السياسية لصاحب المشروع وتخبطه في تنزيل مشروعه واقعيا نظرا لعدم ملاءمته للإرث المؤسساتي للدولة التونسية، وتندرج ثانيا في إطار السياسات التقليدية للقائد الشعبوي الذي يعتبر نفسه تجسيدا لشعبه فلا يحتاج بالتالي لأجسام وسيطة ومؤسسات كالبرلمان ـوإن كانت خاضعة له- تقوم بدور الوسيط وتعبر عن توجهات مختلفة للمجتمع وتعكس تنوّعه.

إن سياسة المواربة والتظليل التي مكنت قيس سعيد من تنزيل مشروعه تدريجيا، أتاحت له القطع مع مسار اللامركزية كما تصوّرته مؤسسات الانتقال الديمقراطي وباعتبارها نتاج نخبة فاسدة امتثلت لإملاءات الخارج كما يكرر دائما “الرئيس المنقذ”.

هكذا، عوّض النص المقتضب الذي صاغه قيس سعيد المتكون من عشرة فصول والذي يحيل مسائل جوهرية في مجمل فصوله إلى أوامر لاحقة، نصّا بحجم وقيمة مجلة الجماعات المحلية (400 فصل) والتي عرفت مسار إعداد طويل ومضن تمّ خلاله تشريك مختلف الفاعلين السياسيين والأكاديميين، في صورة معبرة عن العبث المؤسساتي والتشتت القانوني الذي تشهده الدولة في ظل سلطة 25 جويلية.

كما يبرهن هذا النص مجددا افتقاد واضعه لرؤية شاملة للحوكمة المحلية، وللجماعات المحلية، ودورها السياسي، والتنموي. على سبيل المثال تمّ إحداث تقسيم الأقاليم الذي يكتسي أهمية اقتصادية واجتماعية كبرى بمرسوم بصفة فردية ومسقطة دون تشريك أي فاعل أكاديمي أو مدني. ولم ينصّ المرسوم على أي دور حقيقي لهذه الأقاليم باستثناء دورها الانتخابي²¹، وهو ما تأكّد فيما بعد باعتماد التقسيم القديم للأقاليم في الملحق عدد 11 لقانون المالية 2024 المتعلق بالتنمية الجهوية والميزات التفاضلية للجهات الاقتصادية. أما في الملحق 11 لقانون المالية لسنة 2025 فقد تمّ حذف كامل الجزء المتعلق بالميزات التفاضلية للأقاليم عوض اعتماد التقسيم الجديد ما يؤكّد أن هذه “المؤسسات” لا دور لها في التخطيط للتنمية عكس ما تدعيه السلطة.

الاستقلالية الإدارية والمالية

لئن نص الفصل الأول من القانون الأساسي عدد 4 لسنة 2025 على تمتع المجالس المحلية والمجالس الجهوية ومجالس الأقاليم بالشخصية القانونية والاستقلالية الإدارية والمالية إلا أنه لم يكرس ضمانات هذه الاستقلالية، بل أمعن في تكريس تبعيتها للسلطة المركزية. إذ أن التنصيص في الفصل السابع على أن يكون مقر المعتمدية مقرا للمجلس المحلي وأن يكون مقر الولاية مقرا للمجلس الجهوي ولمجلس الإقليم يضع هذه المجالس في وضعية تبعية للسلط اللامحورية (التي تمثل السلطة المركزية في مجالاتها) بما يتعارض مع جوهر اللامركزية والاستقلالية. كما أن هذا التنصيص يتغاضى عن الإشكاليات اللوجستية التي لا تخلو من بعد سياسي والتي تعرضت لها بعض المجالس المحلية عقب انتخابها. إذ أظهرت بعض المؤسسات الجهوية اللامحورية مقاومة للتعاون مع المجالس المحلية ومن ذلك رفض معتمد الزهور (ولاية الڨصرين) تمكين أعضاء المجلس المحلي من مفاتيح المكتب المخصص للمجلس وورفض الوالي مقابلتهم²². ليكون بذلك التنصيص الوارد بالفصل 7 ضربا من ضروب التعنت السياسي الذي يرفض الاعتراف بفشل هذا الاجراء.

بالإضافة إلى ما سبق وفي تواصل مع مسار نسف اللامركزية، يمثل هذا القانون تراجعا إضافيا ومعلنا عن استقلالية الجماعات المحلية خاصة استقلاليتها المالية حيث ألغى أحكام مجلة الجماعات المحلية (2018) المتعارضة معه وأعاد العمل بقانون 1975 فيما يتعلق بميزانية المجلس المحلي والمجلس الجهوي ومجلس الإقليم عوض إصدار نص جديد يتعلق بميزانية هذه المجالس خاصة وأن قانون 1975 لا يتعرّض للمجالس المحلية ومجالس الأقاليم. يعني هذا الخيار عمليا غياب أي استقلالية مالية ولإدارية والعودة لنظام مالي وإداري تهيمن عليه السلطة المركزية فوزير الداخلية هو الذي يصادق على ميزانيات المجالس الجهوية (الفصل 17 من القانون الأساسي عدد 35 لسنة 1975) و”سلطة الإشراف” هي التي تتولى مناقشة مشروع الميزانية وإقرارها في ظرف 15 يوما في صورة عدم تقديم صيغة معدلة من رئيس الجماعة المحلية (الفصل 18 من نفس القانون)²³.

كما يمثّل هذا النص ردّة حتى على القانون عدد 11 لسنة 1989 المتعلق بالمجالس الجهوية على علّاته، إذ نصّ على إحالة جميع “الممتلكات والمكاسب والمساهمات والاعتمادات المرصودة للمجلس الجهوي على معنى القانون الأساسي عدد 11 لسنة 1989 إلى الدولة ووضعها على ذمة الوالي”. يجسّد هذا الخيار، بإحالة ممتلكات المجالس الجهوية (1989) إلى الإدارة اللامحورية ممثلة في الوالي عوض المجالس الجهوية المنتخبة، -إذا أضفنا إليه عدم تنصيص القانون عدد 4-2025 على أملاك أو موارد ذاتية لهذه المجالس- رغبة معلنة من “المشرّع” في إعادة مركزة الدولة والتخلي عن اللامركزية ولو في حدها الأدنى.

ولم يخفَ التناقض بين هذه الأحكام ومبدأ الاستقلالية المالية حتى على بعض أعضاء “مجلس نواب الشعب” (سواء صلب اللجنة أو في الجلسة العامة) الذين أثاروا هذا الإشكال أمام جهة المبادرة التي تظهر إجاباتها تصوّرا هجينا للسلطة المحلية وللاستقلالية المالية. من جهة أولى، أشار ممثلو جهة المبادرة أنه سيتم “ترسيم ميزانياتها ضمن النفقات المخصصة للجماعات المحلية صُلب مهمة وزارة الداخلية²⁴“، وهو ما لا تظهره الأرقام الواردة في تقارير وزارة المالية حول قوانين المالية للسنوات الثلاث الأخيرة. إذ تظهر الأرقام المتعلقة بصندوق دعم اللامركزية والتسوية والتعديل والتضامن بين الجماعات المحلية أن الاعتمادات المخصصة لدعم الجماعات المحلية قدرت ب863ـ م د سنة ²⁵2023 لتشهد ارتفاعا طفيفا سنة 2024 حيث بلغت ²⁶869 م د لتتراجع إلى ²⁷858 م د سنة ²⁸2025. بما لا يدع مجالا للشك في غياب أي نوايا حقيقية لدى سلطة رئيس الجمهورية لإرساء لامركزية حقيقية وإن كان مسارا قُدّ على مقاسها. من ناحية أخرى، أشار ممثلو جهة المبادرة أن هذه المجالس ستكون لها ميزانيات مستقلة غير أنها لن تتمتع بالموارد الذاتية وهو ما يمثل تراجعا عما جاءت به مجلة الجماعات المحلية من استقلالية للجماعات المحلية وتعزيزا لتبعيتها للسلطة المركزية.

ورغم بعض التساؤلات حول المساس بمبدأ الاستقلالية الادارية والمالية للجماعات المحلية، لم يتوان نواب الشعب عن المصادقة على الفصول المتعلقة بها دون أي مراجعة تُذكَر وهو ما يؤكد صورية المداولات وتماهيها مع مشروع الرئيس دون ممارسة الدور السياسي الذي تلعبه البرلمانات.

وفي مقابل نسف الاستقلالية المالية للمجالس، لم يخلُ هذا القانون من تكريس لمبدئ الولاء السياسي والمكافأة للمنخرطين في مشروع الرئيس السياسي. إذ تبدو بصمة رئيس الجمهورية واضحة على فصوله عبر التنصيص على تخصيص منحة لأعضاء هذه المجالس -التي أعلن عنها أثناء الحملة الانتخابية الرئاسية- دون تحديد مقدارها أو كيفية تمويلها في ظلّ اعتماد السلطة لخيارات تقشفية مسّت مرافق حيوية تحت شعار “التعويل على الذات”، قبل أن يصدر يوم 4 أفريل 2025 الأمر عدد 178 يتعلّق بضبط مقدار منحة التمثيل المخوّلة لأعضاء المجالس المحلية والمجالس الجهوية ومجالس الأقاليم وشروط إسنادها. وقد تم تحديد منحة تمثيل شهرية بقيمة 200 دينار عن كل جلسة بسقف شهري لا يتجاوز 800 دينار بينما يتمتع الأعضاء من ذوي الإعاقة بمنحة تمثيل شهرية قدرها 300 دينار عن كل جلسة وبسقف شهري لا يتجاوز ألف ومائتي 1200 دينار. وإن بدا هذا الاختلاف في مقدار المنح كتمييز إيجابي لصالح الأعضاء في وضعية إعاقة، فإنه يمس من مبدأ المساواة في الأجر. فالتمييز الإيجابي يكون بضمان بيئة عمل ملائمة (كتسهيل الوصول والولوج لمقر العمل) لا بإسداء منحة أكثر قيمة مقابل “اسداء نفس العمل”. ولعل المقارنة مع أعضاء المجالس المحلية المنتخبة (2018ـ2023) تؤكد نهج المكافأة الذي تتبعه السلطة حيث كان أعضاء هذه المجالس ـ باستثناء رئيس المجلس ـ متطوعين رغم الصلاحيات الهامة المناطة بعهدتهم بينما سيتمتع أعضاء مجالس البناء القاعدي بمنحة رغم دورهم شبه الاستشاري.

الصلاحيات التنموية المزعومة

ورد في الفصل الأول لمشروع القانون أن هذه المجالس “تعمل على تحقيق الاندماج الاقتصادي والاجتماعي الشامل والعادل وتتداول في مشاريع ومخططات التنمية المحلية والجهوية والإقليمية في إطار وحدة الدولة” في صيغة مبهمة وعامة تقتصر على التنصيص على الدور التداولي دون تحديد الأثر القانوني لمخرجات هذه المداولات، كما ألغى الفصل العاشر المهام التنفيذية للجهة والاقليم ما يفتح مجالا للشك حول الدور الفعلي لهذه المجالس فالقانون لم ينص صراحة على كونه دورا استشاريا بما يفقده الدقة التي تقتضيها النصوص القانونية. يدعو هذا الخيار للاستغراب حيث لا مثيل له على المستوى الدولي وحتى تاريخيا على المستوى الوطني، إذ من غير المعقول أن يكون دور جماعات محلية منتخبة مبهما وشبه استشاري فإن الغاء الصلاحيات التنفيذية وإن كانت محدودة يزيد من حدة العبث القانوني ويفقد القاعدة القانونية وجاهتها المؤسساتية.

كما سبق وأشرنا في ورقاتنا السابقة، لم يتم تخصيص لا ميزانية ولا إدارة لهذه المجالس حيث اكتفى مشروع القانون في فصله الثاني بالتنصيص على أن السلطات العمومية “ترافق المجالس المحلية والمجالس الجهوية ومجالس الأقاليم في أداء مهامها وتوفر لها الوسائل الضرورية لذلك” دون تحديد شكل هذه المرافقة وآلياتها (اعتمادات، تحويلات..) وهو ما يؤكّد على افتقاد هذا النص ـ كسابقيه – للدقة.

كما لم يحلّ مشروع القانون إشكالية الصّلاحيات، فإن نص على أن هذه “المجالس تتداول في مخططات التنمية المحلية والإقليمية والجهوية” (الفصل الأول) فإنّ المساهمة في مخطط التنمية كممثل للجماعات المحلية لا يمكن أن يمثّل دورا جديدا يبرّر تنصيب مجالس منتخبة بهذا العدد، فتمثيل المحليّات في إعداد مخططات التنمية على المستوى الجهوي متاح عبر المنهجية المعتمدة حاليا من وزارة الاقتصاد والتخطيط والتي تشرّك كذلك الأطراف الاجتماعية والمجتمع المدني.²⁹

كما أن “القول بأن المجالس المحلية لها صلاحيات تنموية فيه افتراض أن البلديات لا دور تنموي لها (تدور تصريحات هيئة الانتخابات حول اضطلاعها بمهام وصفتها بالتقليدية من نظافة وتنوير…)”³⁰ في حين أن هذا القول مجانب للصواب حيث ينص عدد من فصول مجلة الجماعات المحلية على هذا الدور التنموي مثل الفصل 238 والفصل 105 الذي يضيف إلى ذلك واجب اتباع منهج تشاركي لا ينص عليه قانون الرئيس.

ويتأكد غياب تصور حقيقي لدور هذه المجالس من خلال الأعمال التحضيرية للقانون عدد 4 لسنة 2025 حيث جاء في التقرير المتعلق بمناقشته أن الهدف الأساسي من “عمل المجالس المذكورة يتمثل في تحقيق الاندماج الاقتصادي والاجتماعي وذلك بدمج مختلف الفئات الاجتماعية والاقتصادية في المجتمع وتمكينها من إعداد التصورات والمقترحات والتداول بشأنها على أن ينطلق ذلك من المجلس المحلي ويمر إلى المجلس الجهوي ثم إلى مجلس الإقليم ويتم التأليف بين مختلف التصورات والمقترحات لينتهي المسار بعرضها على المجلس الوطني للجهات والأقاليم الذي يقرر ما يراه بشأنها من خلال المصادقة على المخطط التنموي”، فالعبارات الموظفة خالية من أي بعد عملي ودقيق كما أن “الدور التأليفي” فاقد للمعنى قانونيا وسياسيا ولا وجود لمثيل له في التجارب المقارنة يسمح بفهمه وتحديده بدقة.

وفي إطار سن النصوص التطبيقية لهذا القانون، تم اصدار الأمر عدد 177 لسنة 2025 مؤرخ في 4 أفريل 2025 يتعلق بتنظيم أعمال المجالس المحلية والمجالس الجهوية ومجالس الأقاليم وطرق سيرها، الذي نص مرة أخرى على الدور التداولي والتأليفي للمجالس (الفصل 5) دون إضافة تذكر. وأكد في فصله السابع غياب أي قرار يتبع هذا “التداول”: “تحيل مجالس الأقاليم تثاريرها التأليفية إلى الوزارة المكلفة بالتخطيط لاعتمادها في بلورة مشروع مخطط التنمية” في تناقض مع ما جاء في شرح أسباب مشروع القانون الذي أوكل “سلطة القرار للمجلس الوطني للجهات والأقاليم”، وفي الحالتين، لا تملك هذه المؤسسات أي صبغة تقريرية ما يفقدها صفة الجماعات المحلية، حيث ورد في شرح الأسباب المرافق لمشروع القانون بكل وضوح أن دور هذه المجالس “يقتصر على التداول”.

بذلك حافظ القانون الأساسي عدد 4 لسنة 2025 والأمر عدد 177 لسنة 2025 على التباس الصلاحيات وضبابية الآليات القانونية لتحقيق التنمية دون أدوار واضحة ومتكاملة بين المجالس المحلية والمجالس الجهوية ومجالس الأقاليم فيما بينها من جهة والسلطة المركزية من جهة أخرى.

خاتمة: العودة لما قبل 2011 أو لامركزية الخدمات دون سياسة

في مقابل الإفراط الخطابي حول المجالس المحلية والمجالس الجهوية ومجالس الأقاليم، صارت المجالس البلدية مغيّبة من المشهد السياسي والمؤسساتي التونسي. فالحديث عنها صار هامشيا عاكسا للتخبط السياسي فيما يخص الشأن المحلي. يتمظهر هذا التهميش من خلال غياب تصور حقيقي لدور البلديات في إطار مشروع “البناء القاعدي” يمنحها دورا سياسيا وتنمويا على المستوى المحلي مثلما هو الحال في دستور 2014 ومجلة الجماعات المحلية التي جاءت تنزيلا لأحكامه.

فرئيس الجمهورية لم يلغ المجالس البلدية كليا من المشهد المؤسساتي التونسي، وهو ما يفترضه الفصل الأول من المرسوم 9 لسنة 2023 الذي نص أن “يتمّ حلّ جميع المجالس البلدية إلى حين انتخاب مجالس بلدية جديدة ” والمرسوم 8 الذي غير طريقة انتخاب وتركيبة المجالس البلدية، وهو ما يسمح بافتراض وجود انتخابات بلدية سيتم تنظيمها دون تحديد موعد محدد لها. كما أشرنا، يضعنا هذا البناء المؤسساتي الهجين أمام مشهد يحتوي على فاعلين في نفس المجال: فاعل له وجود تاريخي وملموس (مقرات وميزانية وقدرة تنفيذية) وهو البلديات وفاعل مستحدث له وجود قانوني وانتخابي دون أي عنصر مما سبق (المجالس المحلية). أمام عدم فاعلية المجالس المحلية وتجسيدا لعداء الرئيس المعلن للبلديات، صارت تُحمّل هذه الأخيرة مسؤولية تدهور الخدمات على المستوى المحلي بعد كل زيارة “فجئية”.

يجسّد هذا الخطاب الرئاسي، تصوّرا ماضويا لهذه المجالس يحيي “رؤية تستنقص من دور البلدية باعتبارها جهازا غير سياسي أنشأته السلطة المركزية لإعانتها على التكفل ببعض الخدمات الأساسية لفائدة متساكني البلدية بعيدا عن فكرة الاستقلالية عن السلطة المركزية أو فكرة السلطة المحلية³¹“. ويتمظهر هذا التصور الاستنقاصي للمجالس البلدية من خلال خطابات رئيس الجمهورية حيث أن لقاءه بتاريخ 10 مارس 2025 مع وزير الداخلية ووزير البيئة مثلا يبيّن الارتباط الذي يقيمه بين مشكل التلوث ورفع القمامة من جهة والبلديات من جهة أخرى وهو ما يذكّرنا بالدور الذي كانت تلعبه البلديات قبل الثورة التونسية. وجاء هذا اللقاء إثر زيارة رئيس الجمهورية إلى مدينة ڨابس التي تشكو من مشاكل بيئية عميقة منذ عقود وذكر فيه رئيس الجمهورية أنه “تم اثر الزيارة رفع أكثر من 1000 طن (من القمامة) في يوم واحد، معنى ذلك أنه يمكن للوضع البيئي أن يكون في أفضل الحالات… عليكم السيد وزير الداخلية بدعوة الكتاب العامين للبلديات للقيام بدورهم كاملا…”. وعلاوة على تعبير هذا الموقف عن فهم سطحي للمشاكل البيئية التي تعاني منها ولاية ڨابس وغيرها فإنه يؤكد اعتبار البلديات المسؤول الوحيد عن “رفع القمامة” أي عن الخدمات الخالية من البعد السياسي وهو ما يمكن اعتباره من بين الأسباب التي نزعت عن الاستحقاق الانتخابي البلدي أهميته.

يتمظهر فقدان الانتخابات البلدية لأهميتها بالنسبة للفاعلين المنخرطين في المسار الأحادي لرئيس الجمهورية من خلال تقديم ‬عدد ‬من ‬رؤساء ‬المجالس ‬المحلية ‬يوم 16 جانفي 2025 ‬لدى ‬مجلس ‬نواب الشعب ‬والمجلس ‬الوطني ‬للجهات ‬والأقاليم” ‬طلبا ‬يتعلّق ‬بتأجيل ‬الانتخابات ‬البلدية من خلال مبادرة تدعو إلى تكوين نيابات خصوصية تضم منتخبين عن المجالس المحلية الحالية إلى جانب إطارات جهوية من ذوي الكفاءة والخبرة في إدارة الشأن المحلي”. وبرر أصحاب هذه المبادرة موقفهم باكتسابهم “خبرة عملية تؤهلهم لتسيير البلديات بكفاءة خاصة”³² ، إن هذا الاقتراح على غرابته يمثل دليلا إضافيا على انخراط ‬أعضاء ‬المجالس” ‬المحلية” في مشروع يجهلون ملامحه حيث قدموا ترشحاتهم وتم انتخابهم دون قانون منظم لصلاحياتهم بما يكشف التخبط المؤسساتي الذي تشهده الدولة على المستوى المحلي بعد تنزيل مشروع “البناء القاعدي” والانخراط الولائي صلبه.‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬‬

من جهة أخرى لم يعلن رئيس الجمهورية عن أي نوايا لتنظيم انتخابات بلدية سنة 2025 ما أدى بهيئة الانتخابات مرة أخرى لمحاولة سد هذا الفراغ التواصلي والسياسي والقانوني حيث صرح فاروق بوعسكر رئيس الهيئة العليا المستقلة للانتخابات ” أن الهيئة تنظم وتشرف على كل الانتخابات، ولكنها لا تقرر موعدها ولا يمكنها الانطلاق في تنظيم أي استحقاق دون صدور أمر دعوة الناخبين، موضحا في هذا الصدد أن المواعيد الانتخابية الدورية يحددها الدستور ولكن الانتخابات التي تجرى لأول مرة يجب أن يكون هناك قرار سياسي بخصوص تنظيمها، باعتبار أن الانتخابات البلدية ستنتظم لأول مرة وفقا لدستور 2022″³³. دون أن ننسى أن تنظيم الانتخابات لا تمثل فقط عملية معقدة تتطلب جاهزية مؤسساتية ولوجستية، بل هي موعد سياسي لا بد أن يكون تاريخه معلوم لكل الفاعلين ضمانا لتكافئ الفرص، لا أن ترتهن كما كان الحال عند الانتخابات الرئاسية لمدى النفع السياسي الذي يمكن أن يتحقق لساكن قرطاج ومشروعه.

ولا يمكن لهذه العوامل سوى تعميق الضبابية والفوضى المؤسساتية التي خلقها مشروع رئيس الدولة باسم “الديمقراطية حقيقية” وتمكين المواطن في المحليات من تبليغ صوته على المستوى الوطني عبر تقنية التصعيد التي تتعارض جوهريا مع مبادئ الديمقراطية. فمن خلال آلية التصعيد يختصر البناء القاعدي إمكانية التمثيل الوطني بالمرور حتما بالمستوى المحلّي أين يتمّ الانتخاب المباشر الوحيد. بإقصائه عمليا للأحزاب، يمنع البناء القاعدي تكوّن برامج ورؤى وطنية متنافسة ما يزيد من إضعاف النقاش السياسي وحصره في مسائل معيشية محلية ضيقة وهو ما يختلف جذريا عن المجتمعات الديمقراطية أين يمثّل المستوى المحلي فضاء تتدرب فيه القيادات السياسية قبل أن تتجاوزه لمستويات تمثيلية أكبر³⁴.

ختاما، لا يشذ القانون الأساسي عدد 4 لسنة 2025 المتعلق بالمجالس المحلية والمجالس الجهوية ومجالس الأقاليم عن نهج الرئيس قيس سعيّد القائم على تفكيك لمؤسسات الدولة وخاصة مؤسسات الانتقال الديمقراطي دون تقديم بديل قانوني ومؤسساتي جدّي. تأخذ شعبوية رئيس الجمهورية شكلا قانونيا يقوم على طمس الإرث التاريخي والمؤسساتي بهدف “التأسيس الجديد” من خلال سن قوانين خالية من العقلانية ومن المراكمة على السياسات العمومية السابقة. فيما يتعلق بحوكمة الشأن المحلي بالخصوص، لاحظنا تكرر الاكتفاء بوضع نصوص لا تعالج جميع المسائل التي يفترض أن تدخل في نطاق القانون ما يؤدي إلى مظاهر ارتجال وتخبط، كالتكهن والتخمينات حول موعد انتخابات أو المطالبة بوضع رؤساء المجالس المحلية على رأس البلديات.

إن منهجية رئيس الجمهورية تتسم بالعبث من جهة وبالارتجال من جهة أخرى. عبث نسف كل أسس دولة القانون منذ انقلاب 25 جويلية وإخماد أصوات السلط المضادة المؤسساتية والمعارضة السياسية مع خطاب تحريض وتخوين متصل. وارتجال تنزيل مشروع طوباوي منبتّ مؤسساتيا عن الدولة التونسية وعن واقع المجتمع وحيويته، ويعيد إحياء انتماءات أهلانية حاولت تونس منذ الدولة الوطنية تفاديها لصالح روابط مدنية بين المواطنين والدولة. هكذا لا يمكن الحديث عن مجالس البناء القاعدي في إطار خطي لتطور الجماعات المحلية بتونس منذ 1959، فهذا التمشي يقفز على الواقع والتاريخ ويحصر هذه المسألة السياسية والتنموية المهمة في بعد قانوني ضيّق واختزالي.

المراجع:

1. منظمة البوصلة (مارس 2023): قراءة أولية في مراسيم 8 مارس 2023: قتل المواطنة باسم البناء القاعدي ↩︎
2. منظمة البوصلة (سبتمبر 2024): المجالس “المحلية” وسراب التنمية ↩︎
3. البكوش (ن.)، اللامركزية من أجل الديمقراطية: قانون الجماعات المحلية، تونس، 2022، صفحة 29. ↩︎
4. قانون أساسي عدد 29 لسنة 2018 مؤرخ في 9 ماي 2018 يتعلق بمجلة الجماعات المحلية ↩︎
5. منظمة البوصلة (جانفي 2024): تقرير حصيلة تجربة اللامركزية في تونس: مساهمة في تقييم مرحلة الانتقال الديمقراطي، ص129 ↩︎
6. منظمة البوصلة (2024): الانتخابات “المحلية” أو مشروع الرئيس الأصلي: مسار لا سياسي وغموض قانوني أدى إلى مقاطعة واسعة ↩︎
7. الجلسة العامة العادية الحادية عشر للجامعة الوطنية للبلديات التونسية، فيديو بصفحة الجامعة على الفايسبوك ↩︎
8. عبد المولى (ر.)، الإقالات والإعفاءات في تونس: كرَاسٍ في مهَب الرّيح، المفكرة القانونية، 2024. ↩︎
9. موقع الترا صوت (23 نوفمبر 2023): وزارة الداخلية تنهي مهام كتاب عامين لبعض البلديات التونسية ↩︎
10. صفحة وزارة الداخلية على الفايسبوك – بلاغ يوم 28 جوان 2024 ↩︎
11. عبد المولى (ر.)، المفكرة القانونية، 4202، تم ذكره. ↩︎
12. لقاء رئيس الجمهورية مع وزير الداخلية ووزير البيئة بتاريخ 10 مارس 2025. ↩︎
13. اجتماع المجلس القومي، 20 مارس 2025. ↩︎
14. على سبيل المثال: أعضاء المجالس المحلية بالسواسي، باجة الشمالية، المجلس الجهوي بسيدي بوزيد حسب منشوراتهم على الفايسبوك ↩︎
15. تقرير اللجنة البرلمانية، الصفحة 23 (موقع المجلس) ↩︎
16. المفكرة القانونية-مهدي العش (5 جويلية 2022): مشروع دستور سعيّد: الرئاسويّة دُفعة واحدة، البناء القاعدي بالتقسيط ↩︎
17. المفكرة القانونية-منال الدربالي (28 سبتمبر 2024): تنقيح القانون الانتخابي: عن “اغتيال الديمقراطية” في الزمن الانتخابي ↩︎
18. تقرير اللجنة البرلمانية: موقع المجلس ↩︎
19. Valeur normative ↩︎
20. منظمة البوصلة (3 جويلية 2023): ثلاثة أشهر منذ تنصيب مجلس نواب قيس سعيد: غياب للشفافية وحصيلة تشريعية هزيلة ↩︎
21. منظمة البوصلة (13 أكتوبر 2023): تقسيم الأقاليم: اختزال انتخابي ضيق لتحديات تنموية عميقة ↩︎
22. بيان المجلس المحلي بالزهور ـ القصرين بتاريخ 04/06/2024 ↩︎
23. قراءة في القانون الأساسي عدد 4 لسنة 2025 المؤرّخ في 12 مارس 2025 والمتعلّق بالمجالس المحليّة والمجالس الجهويّة ومجالس الأقاليم، المنظمة الدولية للتقرير عن الديمقراطية، 18 أفريل 2025 ↩︎
24. التقرير المشترك للجنة التشريع العام ولجنة النظام الداخلي والقوانين الانتخابية والقوانين البرلمانية والوظيفة الانتخابية. ↩︎
25. تقرير حول ميزانية الدولة لسنة 2023، وزارة المالية، ملحق عدد1، صفحة 59. ↩︎
26. تقرير حول مشروع ميزانية الدولة لسنة 2024، وزارة المالية، صفحة 75. ↩︎
27. تقرير لجنة المالية والميزانية بمجلس نواب الشعب ولجنة المالية والميزانية بالمجلس الوطني للجهات والأقاليم حول مشروع ميزانية الدولــة ومشروع الميزان الاقتصادي لسنة 2025، صفحة 6. ↩︎
28. نفقات التدخل دون الدعم المتعلقة بصندوق دعم اللامركزية والتسوية والتعديل والتضامن بين الجماعات المحلية. المصدر السابق ↩︎
29. Taghouti, I., Elloumi, M., Hinojosa, L. & Napoléone, C. (2020). Planification nationale en Tunisie : Une analyse diachronique. Maghreb – Machrek, 246-247, 25-42 ↩︎
30. منظمة البوصلة (2024): المجالس المحلية وسراب التنمية ↩︎
31. البكوش (ن.)، اللامركزية من أجل الديمقراطية: قانون الجماعات المحلية، تونس، 2022، صفحة 224. ↩︎
32. الصباح نيوز (18 جانفي 2025): قدموا مبادرة لتولي مهمة النيابات الخصوصية.. رؤساء مجالس محلية يقترحون تأجيل الانتخابات البلدية ↩︎
33. موقع التلفزة الوطنية (21 نوفمبر 2024) ↩︎
34. منظمة البوصلة (2023): تقرير حصيلة تجربة اللامركزية، تم ذكره ↩︎

في حين كان الرئيس قيس سعيد يرفع شعارات القطع مع صندوق النقد الدولي ظلّت حكومته تفاوضه لأشهر وكانت قريبة من الوصول إلى اتفاق قبل أن يعلن “القطيعة” التي ترجّح إحدى الفرضيات ارتباطها باشتراط الصندوق توقيع رئيس الدولة ما يعني “توريطه” سياسيا بمضمون الاتفاق¹ وتحميله مسؤولية إملاءات كان من السهل تحميلها لوزرائه. فرضية قد يدعمها عامل التوقيت حيث لم يعلن قيس سعيد عن رفضه للإملاءات إلا بعد نهاية المفاوضات² وتعطّل الاتفاق.

في كل الحالات، بالنظر إلى مختلف محاور هذا القانون، يتبيّن أنه أتى بنفس الخيارات التي ترجمت في جلّ قوانين الماليّة السابقة بعد ما يقارب الأربعة عقود منذ تبنّي الدّولة التونسية برنامج الإصلاح الهيكلي بإملاء من صندوق النّقد الدّولي. تتمثّل هذه الخيارات في تبنّي نهج تقشّفي من ناحية الإنفاق على المرافق العموميّة بالتوازي مع التّعويل المبالغ فيه على الاقتراض الخارجي.

هكذا، لم تتجاوز “القطيعة” مع إملاءات الصندوق مستوى الخطاب الموجه للداخل بينما ترجم قانون المالية جلّ ما “تطالب” به المؤسسة المالية الدولية من “إصلاحات” للخروج من الأزمة.

تغييب للعدالة الجبائية وتعويل على التداين الخارجي

تقدر جملة موارد الدولة لسنـة 2024 بحوالي 77868 م.د مسجـلة بذلك تطــــورا بـ 9.3 % مقارنة بالنتائج المحيّنة لسنة 2023. وتتوزّع هذه الموارد إلى موارد الخزينة المقدّرة بـ 28708 م.د ومداخيل الميزانية المقدّرة بـ 49160 م.د. وتتوزع هذه الأخيرة بين مداخيل جبائية مقدّرة بـ 44050 م.د ومداخيل غير جبائية مقدّرة بـ 4760 م.د وهبات في حدود 350 م.د.

شهدت المداخيل الجبائيّة تطوّرا بـ 4562 م.د أي بـ 11.6% بالنّسبة للسنة الفارطة. فإذا ما استثنينا تطوّر المداخيل الجبائيّة المتأتّية من التّوريد لتعلّقها بنسق تطوّر الواردات، فإنّ التطوّر الحاصل على مستوى المداخيل الجبائيّة يتعلّق أساسا حسب وزارة المالية بتحسّن في مردود الإجراءات الجبائية لسنة 2024 وبتحسين مجهود الاستخلاص من قبل إدارة الجباية.³

إلاّ أنّ التساؤل المطروح في علاقة بموارد الميزانيّة يتمثّل في مدى فعاليّة عمليّات الاستخلاص من جهة وبمدى تعويل الدّولة على مواردها الذاتيّة (أو ما يعرف إعلاميا بالتّعويل على الذّات) من عدمه. أي بعبارة أخرى إلى أي مدى تتمكّن الدّولة من توفير موارد دون اللّجوء إلى الاقتراض الخارجي المقترن عادة ببرامج “إصلاح” تكون مملاة من المؤسّسات الدّوليّة المانحة.

وسيتعرض هذا المقال بالتحليل أولا للبعد الجبائي ومدى عدالة النظام الجبائي الحالي وثانيا لموارد الاقتراض بصفتها أحد أهم موارد الميزانية التي يقترحها هذا القانون كسابقيه وسيستعرض في الختام تطوّر نفقات الدولة خاصة فيما يتعلق بقطاعات تقدّم خدمات أساسية كالصحة والتعليم والنقل.

1. مساهمة غير عادلة بين الأجراء والفئات المرفهة في المجهود الجبائي

ضرب لمبدأي العدالة والإنصاف من خلال نظام تحصيل الموارد الجبائيّة

ينصّ دستور 2014 في فصله العاشر على أنّ “تحمّل التكاليف العامة واجب وفق نظام ضريبي عادل ومنصف” أمّا دستور قيس سعيد (2022) فهو ينص في فصله الخامس عشر على أن “أداء الضرائب والتكاليف العامة واجب على كل شخص على أساس العدل والإنصاف”.

ترتكز ميزانيّة الدّولة أساسا على الجباية كرافعة لتحصيل مواردها إذ تمثّل الضرائب المباشرة وغير المباشرة تقريبا 90٪ من الموارد الذاتية للدولة (أي دون احتساب موارد الاقتراض). وتتكون هذه الموارد أساسا من الضريبة على الأشخاص الطبيعيين بنسبة 25% والضرائب على الاستهلاك (المعلوم على الاستهلاك والأداء على القيمة المضافة) بنسبة 33% والضريبة على الشّركات في حدود الـ 12%. إلى جانب الأداءات الديوانية وضرائب غير مباشرة أخرى كما هو مبيّن في الرسم البياني التّالي.

تجدر الإشارة هنا إلى أنّ حجم الموارد المتأتّية من الضريبة على الأشخاص الطبيعيين تضاهي تقريبا حجم الموارد المتأتية من الأداء على القيمة المضافة. فقد دأبت جلّ الحكومات المتعاقبة على هذا التّمشّي المرتكز على المبالغة في استعمال الضّرائب غير المباشرة كوسيلة لتحصيل موارد للميزانيّة على غرار الإجراءات المنصوص عليها بقانون المالية لسنة 2024 والمتعلّقة بتوسيع إتاوة الدّعم من 1 إلى 3 بالمائة على المشروبات الغازية والمشروبات الكحولية والجعة. وهو ما يضرب فكرة العدالة الجبائية في مقتل. إذ يتحمّل العبء الجبائي في

حالة الضرائب غير المباشرة كلّ شرائح المجتمع بنفس القدر بما أنّها نسب غير تصاعديّة، أي أنّ الشرائح الميسورة تتحمّل نفس العبء المسلّط على الشّرائح المفقّرة وهو أمر يتعارض مع مبدأي العدالة والانصاف.⁴

وإذا ما قارنّا بين نسبة المداخيل الجبائيّة المتأتّية من الضريبة على الأشخاص الطبيعيين (28% من جملة الموارد) من جهة وتلك المتعلّقة بالشّركات (13% من جملة الموارد) من جهة أخرى، فإنّنا نستنتج أنّ الجهد الضريبي في النظام الجبائي التونسي يرتكز وبشدّة على الأجراء. بما أنّ نسبة مساهمة الشّركات تعدّ ضعيفة جدا فهي تتعادل تقريبا مع ما تستخلصه الدّولة من المعلوم على الاستهلاك.

اختلال في الإنصاف بين أصناف المداخيل

تعتبر الضريبة على الأشخاص الطبيعيين رافعة هامّة لتحصيل موارد جبائية. ويجب أن نؤكّد أنها كلّما كانت مستندة إلى أساليب تصاعديّة، كلّما كانت النتيجة تحصيل قيمة أكبر من الموارد ليتمّ فيما بعد إعادة توزيعها وبالتّالي تتحقّق فكرة الإنصاف الجبائي. وتنطبق هذه الضريبة على أصناف مختلفة من المداخيل كالمرابيح غير التجاريّة (المهن الحرّة) والمرابيح الفلاحيّة والأجور إلخ …

لطالما تتحمّل الأجراء لوحدهم.ن العبء الأكبر من الجهد الجبائي فيما يخصّ الضريبة على الدّخل، إذ يساهم هؤلاء بمعدّل يقارب الـ 75% من المداخيل منذ الشروع في تطبيق برنامج الإصلاح الهيكلي أواخر الثمانينات.⁵

لم يشذّ قانون الماليّة لهذه السّنة على هذه القاعدة في تواصل لسياسات جبائيّة متناقضة تماما مع يقتضيه مبدأ الإنصاف الجبائي. حيث تقدّر نسبة إسهام الأجراء بعنوان الضريبة على الدّخل في حدود الـ 70%. بينما يشجّع النظام الجبائي التونسي أصنافا أخرى من المطالبين بالأداء على التّهرّب من دفع ضّرائب متناسبة مع قدرتهم الإسهامية على غرار المهن الحرّة. حيث بيّنت منظمة البوصلة في تقارير سابقة لها⁶، نقلا عن تقرير لجمعيّة الاقتصاديين التونسيين (ASECTU)، بأنّ هؤلاء لا يساهمون إلاّ بقدر ضئيل جدا في المجهود الجبائي مقارنة بمداخيلهم وقدراتهم الإسهامية العالية في أغلب الأحيان، على سبيل المثال، تبلغ نسبة عدم الخلاص 30% لدى المهندسين (الاستشاريين)، 34% لدى المهندسين المعماريين وتتجاوز ال50% لدى مكاتب الدراسات والاستشاريين.

تبقى الفكرة الأهمّ التي يمكن التطرّق لها عند الحديث على الضريبة على الأشخاص الطبيعيين في علاقة بمسألة العدالة الجبائيّة هي أنّ هذا النوع من الضرائب لا زال يشكو من ضعف فيما يتعلّق بمفهوم التصاعديّة. فقد تمّ إرساء جدول ضريبي منذ الشّروع في تطبيق برنامج الإصلاح الهيكلي أواخر الثمانينات تمّ من خلاله التقليص في عدد الشّرائح والنسب الضريبيّة وبالتالي تكريس مقاربة تتعارض تماما مع مبدأ الإنصاف الجبائي. وحتّى التعديلات التي طرأت عليه خاصّة في سنة 2017 والتي تمّت تحت عنوان “الإصلاحات” لم تؤدّ إلا لمزيد تعميق السياسات المملاة من قبل المؤسسات المالية المانحة.⁷

ومن بين المقترحات الضروريّة والعاجلة التي تطرحها منظمة البوصلة لإعادة توزيع الجهد الجبائي بطريقة أكثر إنصافا هي العودة إلى الجدول الضريبي الذي كان حيّز التّنفيذ قبل هذه “الإصلاحات” والذي كان يحتوي على 18 شريحة دخل مقابل خمسة شرائح حاليا⁸.

مساهمة شحيحة في المجهود الوطني من قبل الحيتان الكبرى

بالعودة إلى الرسم البياني عدد1 المتعلّق بتوزيع الموارد الجبائية، يمكننا أن نلاحظ أنّ نسبة الموارد المتأتّية من الضريبة على الشّركات مقدّرة بـ 13% من الموارد الجبائية أي ما يعادل أقلّ من نصف مردود الضريبة على الأشخاص الطّبيعيّين. ويعود سبب هذا المردود الضّعيف إلى ضعف معدّل الضريبة المنطبق على الشّركات أي 15%. هذا المعدّل تمّ النّزول به من 30% إلى 25%، في مرحلة أولى سنة 2014، ثمّ إلى 15% الحالية (منذ سنة 2021) تطبيقا لإصلاحات صندوق النّقد الذي يعتبر أنّ التخفيض في هذا المعدّل وتوسيع القاعدة الجبائيّة سيكون له مردوديّة هامّة على مستوى الموارد الجبائية فيما يتعلّق بالضريبة على الشّركات. إلاّ أنّ الأرقام تثبت عكس ذلك، حيث لم يمكّن التطور الطفيف لمردود الضريبة على الشّركات في السّنوات القليلة الفارطة من التّرفيع في الموارد كما تمّ الترويج له.

ويبيّن الرّسم البياني التالي مستوى تطوّر الضريبة على الأشخاص الطبيعيين إلى جانب الضريبة على الشّركات منذ 2009. ويمكننا من خلاله ملاحظة الهوّة بين الفئتين في علاقة بتحصيل الموارد الجبائية.

المصدر: البوصلة، العدالة الجبائية رهان مصيري في متناول تونس، 2022، ص 5.

لذلك نؤكّد مرّة أخرى على مقترحاتنا السابقة المتعلّقة بالعودة بمعدّل الضريبة على الشّركات إلى مستوى 25% الذي كان منطبقا قبل 2021 على الأقلّ في مرحلة أولى، إلى حين إرساء جدول ضريبي يوزّع الجهد الجبائي على مختلف أصناف الشركات (كبرى، صغرى، متوسطة وناشئة) كلّ حسب إمكانيات مساهمته. إلى جانب المقترحات المتعلّقة ببذل جهود إضافيّة في الحدّ من التهرّب والغشّ الجبائيّين من

خلال توفير موارد مادّيّة وبشريّة أكبر لصالح إدارة الجباية⁹ والتصدّي إلى عمليّات التّلاعب بأسعار التّحويل¹⁰ التي تكلّف الميزانية خسائر فادحة.

إلى جانب ذلك، وجب المضيّ قدما في مسألة مراجعة الامتيازات الجبائيّة التي تثقل كاهل الميزانيّة دون جدوى تذكر. وقد أكّدت وزيرة الماليّة الحاليّة أنّ الحكومة ماضية في هذا الإجراء منذ نوفمبر 2022 وهو ما تمّ الإعلان عنه في التقرير حول مشروع ميزانيّة الدّولة لسنة 2024¹¹ إلا أننا لم نر إلى حدّ الآن أي تغيّر حاصل في هذا المجال. بل بالعكس فقد ورد في التقرير الملحق لقانون المالية لسنة 2024 والمتعلّق بالنفقات الجبايّة والامتيازات الماليّة بأنّ عدد النّفقات الجبائيّة التي تمّ إحصاؤها قد ارتفع بإحدى عشر نفقة مقارنة بسنة 2021 وبأنّ تكلفتها ارتفعت من 4795 مليون دينار سنة 2020 إلى 6360 مليون دينار سنة 2022.¹²

هذا الإجراء على بساطته لم تقم الحكومة الحالية بالمضيّ فيه رغم ما نسمعه من تكرار لفكرة تكريس العدالة الجبائيّة في الخطابات الرّسميّة وعلى رأسها رئيس الدولة وهو ما يجعلنا ككلّ مرّة نتساءل حول التناقضات بين الخطابات من جهة والممارسة السياسية من جهة أخرى.

2. تعويل كبير على الاقتراض الخارجي في تعبئة موارد الميزانيّة

يعتبر الاقتراض وسيلة من وسائل تحصيل الموارد للميزانيّة ويكون إما اقتراضا داخليّا أو خارجيّا. تشير الأرقام الواردة بقانون المالية إلى أنّ حجم الاقتراض لسنة 2024 يقدّر بـ 28188 م.د تتوزّع إلى 16445 م.د اقتراض خارجي و11743 م.د اقتراض داخلي ويبيّن الجدول التالي بأكثر تفاصيل موارد الاقتراض الخارجي.

المصدر: وزارة الماليّة، قانون الماليّة لسنة 2024

تعتبر هذه الأرقام كبيرة جدّا مقارنة بالسّنوات الماضية فقد شهدت موارد الاقتراض تطوّرا بـ 54% مقارنة بسنة 2022 مثلا. ولكن الإشكال لا يكمن في اللّجوء للاقتراض في حدّ ذاته لتمويل الميزانيّة، بل في التّداين المرتبط بسياسات تقشّفيّة تمليها المؤسسات المالية المانحة في إطار ما يعرف ببرامج “الإصلاح” أوالتي تتبناها الحكومات من تلقاء نفسها تحت غطاء الإملاءات.

على عكس قانون المالية لسنة 2023 الدي بني على فرضية وحيدة وهي إبرام اتفاق مع صندوق النقد الدولي، تخلى قانون المالية للسنة الحالية عن هذه الفرضية تماما وعوضها بموارد اقتراض أخرى أهمّها الجزائر والعربية السّعوديّة و البنك الافريقي للتصدير و الاستيراد مقابل نسب فائدة عالية. إلى جانب ذلك ورد في قانون المالية موارد اقتراض ضخمة بحجم 10307 م.د تحت عنوان “قروض أخرى” أي لا نعلم مصدرها وهو ما نعتبره انتهاكا لمبدأ الشفافيّة¹³ المنصوص عليه بالفصل 4 من القانون الأساسي للميزانيّة و الذي يقتضي بأنّه : “يقدّر قانون المالية لكل سنة جملة موارد الدولة وتكاليفها، ويحدد التوازن المالي الناتج عنها وينصّ على طبيعتها وتوزيعها …”و كذلك الفصل 8 الذي ينصّ على أنّ مبدأ الشفافيّة يقتضي : “… توضيح دور مختلف هياكل الدولة وتوفير المعلومات حول ميزانية الدولة حسب الأساليب والطرق المتداولة وتوفير التقارير حول تنفيذ ميزانية الدولة والأداء ونشرها للعموم في الآجال.”

إن هذا العنوان وضعنا أمام فرضيتين: الأولى أن الحكومة ستعوّل على ممولين أجانب لم تذكرهم (ولم تذكر شروط الاقتراض لديهم) وقد تكون طريقة لترك الباب مفتوحا لعودة التفاوض مع صندوق النّقد الدّولي على قاعدة برنامج “إصلاحات” جديد. أما الفرضية الثانية فتتمثل في تمويله مباشرة من البنك المركزي وهو الخيار الذي التجأت إليه السلطة عبر المصادقة على القانون عدد 10 لسنة 2024 المؤرخ في 7 فيفري 2024.

نلاحظ مرّة أخرى مظاهر الالتباس والتناقض بين ما يرد على لسان رئيس الدولة من خطابات وبين ما يتمّ تطبيقه على أرض الواقع. فبالرّغم من تأكيد هذا الأخير في أكثر من مناسبة على رفضه لسياسات وتصنيفات المؤسسات المالية الدّولية وعلى رأسها الصّندوق وآخرها تصريحه الذي نشر على صفحة رئاسة الجمهورية إثر لقائه برئيس الحكومة حول موضوع مشاركته في منتدى دافوس في 19 جانفي 2024. إلاّ أنّه قام بتكليف الوفد الحكومي المتكوّن من رئيس الحكومة ووزيرة المالية وكاتب الدّولة لدى وزير الشؤون الخارجيّة والهجرة والتونسيين بالخارج بالمشاركة في المنتدى الاقتصادي العالمي “دافوس” الذي أقيم بسويسرا بين 16 و19 جانفي 2024 أين التقى رئيس الحكومة التونسية برئيسة صندوق النقد الدّولي إلى جانب مؤسسات أخرى للتباحث حول “سبل تمويل مسار التنمية في تونس” إلى جانب التطرّق إلى “مختلف العراقيل التي تواجهها تونس، لاسيما على مستوى المالية العمومية نتيجة الاضطرابات الجيوسياسية العالمية.” حسب ما ورد في الصّحافة التونسية نقلا عن وكالة تونس افريقيا للأنباء.¹⁴

إن مجرّد غياب فرضية الاقتراض من صندوق النّقد لا تعني أن السلطة انتصرت للسيادة الوطنية كما يكرر أنصارها، إذ لا يخفى علينا بأنّ جلّ المرافق العموميّة مرتهنة إلى تأثير المؤسسات الدّوليّة المانحة الأخرى، على غرار البنك العالمي والبنك الأوروبي للإعمار والتنمية وغيرها، في انتهاك واضح لسيادة الشّعب ولحقّه في تقرير مصيره.¹⁵

إلى جانب ارتباط التّداين بسياسات تقشّفيّة فإنّ الإشكال الآخر يكمن في الاقتراض الدّاخلي (أي الاقتراض من مؤسسات بنكيّة تجاريّة مقيمة بتونس) الذي بلغت قيمته في السّداسي الأوّل لسنة 2023 قرابة 1590 م.د أي أكثر من نصف قيمة ما تمّ اقتراضه على مدار كامل سنة 2022 (2504 م.د)¹⁶. وهو من بين “الحلول” التي لجأت لها الحكومة التونسية إثر انحسار الآفاق أمام إمكانيات الاقتراض بالعملة الأجنبيّة من السّوق الماليّة العالميّة. ومن بين مخاطر اللجوء لمثل هذه “التّقنيات”، خاصّة في ظلّ تدهور قيمة العملة التونسية أمام العملات الأجنبيّة، هو حصّة الدّين الدّاخلي بنسب فائدة متغيّرة التي ارتفعت إلى حدود 23% سنة 2022 بعد أن تمّ التّحكّم فيها وتنزيلها إلى الـ 20% سنة 2021.¹⁷

نفقات الميزانية: تقشّف خانق في الإنفاق العمومي و تدهور المرافق العموميّة

المصدر : وزارة المالية، قانون المالية لسنة 2024

تتوزع نفقات الميزانية على النّحو المبيّن في الرسم البياني أعلاه. وما يهمّنا في هذا القسم من الميزانيّة أساسا هي النّفقات المتعلّقة بالاستثمار. إذ لم تتجاوز هذه الأخيرة الـ 5274 م.د أي ما يعادل 6.8% من إجمالي نفقات الميزانية. ويعتبر هذا الرّقم مهمّا بالنسبة لنا لما يبيّنه من توجهات تتخذها الحكومة في تحديد سياساتها العمومية. أي بعبارة أخرى انتهاج خيارات اقتصاديّة تجعل من مستوى الاستثمار العمومي متدنيا جدا. وهي خيارات لا تشذّ عن الخيارات العامّة لقوانين الماليّة السابقة. إذ أنّ عنوان الاستثمار في قانون المالية لسنة 2023 كان مقدّرا بـ4692 م.د مقابل 3567 م.د سنة 2022 و 4506 م.د سنة 2021. فإذا ما أخذنا بعين الاعتبار تطوّر العملة ونسب التّضخم السّنويّة فإن نفقات الاستثمار تعدّ تقريبا هي نفسها في السنوات الأخيرة. ويترجم هذا الخيار بوضوح مفهوم سياسات التّقشّف أي التّقليص في نسب الاستثمار العمومي.

إلى جانب ذلك تعدّ النفقات الموجّهة لخدمة الدّين العمومي التي تقدّر بـ 24701 م.د سنة 2024¹⁸ (ارتفاع ب 18.7% مقارنة بسنة 2023) تكريسا حرفيا لسياسات التّقشّف التي تمليها المؤسّسات الدّوليّة المانحة. إذ تأخذ حيّزا هاما من ميزانيّة الدّولة في حين كان من الأجدر استعمال تلك الأموال في إعادة تنشيط الاقتصاد ومحاولة الخروج من الأزمة الاقتصاديّة التي تعيشها البلاد و ذلك من خلال الاستثمار العمومي.

تجدر الإشارة في هذا الصّدد إلى القانون عدد 10 لسنة 2024 مؤرخ في 7 فيفري 2024 يتعلق بالترخيص للبنك المركزي التونسي في منح تسهيلات لفائدة الخزينة العامّة للبلاد التونسيّة. و الذي تضمّن فصلا وحيدا ينصّ على أنّه: ” استثناء لأحكام الفصل 25 من القانون عدد 35 لسنة 2016 المؤرخ في 25 أفريل 2016 والمتعلق بضبط النظام الأساسي للبنك المركزي التونسي، وبغرض تمويل جزء من عجز ميزانية الدولة لسنة 2024، يرخّص للبنك المركزي التونسي بصفة استثنائية في منح تسهيلات لفائدة الخزينة العامّة للبلاد التونسيّة في حدود مبلغ صافٍ يقدّر بسبعة آلاف (7.000) مليون دينار تسدد على مدة عشر سنوات منها ثلاث سنوات إمهال ودون توظيف فوائد …”. و يمثّل ذلك استثناء لمبدأ استقلاليّة البنك المركزي المكرّس بالقانون عدد 35 لسنة 2016 المتعلّق بالنظام الأساسي للبنك المركزي. والذي جاء تلبية لإملاءات صندوق النّقد الدّولي حينها.

نجدّد تأكيدنا في هذا الصّدد على غياب منطق الشّفافيّة في أداء مؤسسات الدّولة. إذ أنّ جميع مراحل إصدار هذا القانون ونشره بالرّائد الرّسمي لم تتجاوز مدّة الـ 12 يوما. في حين كان من المفترض توسيع النّقاش حول هذه الآلية لتمويل عجز الميزانيّة على نطاق واسع من مختلف الفاعلين في الميدان الاقتصادي من “خبراء” ومنظمات وطنية ومجتمع مدني تطبيقا للمبادئ المنصوص عليها بالقانون الأساسي للميزانيّة.

ولئن كان هذا الأخير أقرب إلى غرفة تسجيل منه إلى برلمان حقيقي يمارس سلطته الرّقابيّة على الحكومة وعلى مختلف التّشريعات في إطار التّوازن بين السّلط فإنّ السّلطة التّنفيذيّة زادت الطّين بلّة وذلك من خلال تغييب المعلومة الدّقيقة و التّقارير المصاحبة لمشروع قانون الماليّة التي ترد فيها تفاصيل أدقّ حول الميزانيّة والتي لم تنشر إلاّ بعد تقديم منظمة البوصلة لمطلب نفاذ إلى المعلومة بتاريخ 22 ديسمبر تطالب فيه بنشر هذه التّقارير.¹⁹

بالرّجوع إلى حجم أصل الدّيْن الخارجي الذي سيُسدّد على مدار هذه السّنة، نلاحظ أنّه يقارب 7000 مليون دينار، وهو نفس مبلغ القرض. وبالتّالي يمكن الاستنتاج أنّ المبلغ الجملي الذي ستَسحبه الحكومة موجّه برمّته لخلاص الدّيون الخارجيّة. إلاّ أنّ السّلطة تتحاشى الحديث صراحة عن مواصلة نهج المديونية، لأنّه يعكس تناقضها وعجزها عن القطع فعليا مع السياسات السابقة²⁰.

إن ما نعيبه عن هذا القانون لا يندرج في خانة ما يقدمه أنصار النظرية النقدية الليبرالية المدافعة عن استقلالية البنك المركزي وهو أن التمويل المباشر من البنك المركزي يؤدي حتما للتضخم خاصّة وأنه في موضوع الحال لا تؤدي هذه العملية إلى تضخم ناتج عن ازدياد في حجم الكتلة النقدية، بل إلى تراجع في مخزون العملة الصعبة²¹. يمكن للبنك المركزي أن يموّل برنامج نفقات حكومية في إطار برنامج تنموي وطني دون أن يؤدي ذلك ضرورة للتضخم إلاّ أنّ اعتماد هذه الآلية من طرف السلطة في هذا السياق جاءت كحلّ سهل التجأت إليه بعد فشل مشاريعها التي كانت تنتظر أن تعبّئ منها الموارد وهي “الصلح الجزائي” واسترجاع الأموال المنهوبة. تجدر الإشارة إلى أن هذا القانون تزامن مع تنقيح مرسوم الصلح الجزائي الذي مازال يصرّ الرئيس قيس سعيد أنه السبيل لتعبئة موارد الدولة رغم فشله المتواصل والذي أرجعه تارة إلى تخاذل أعضاء اللجنة وتارة إلى القضاء أو المسؤولين الذين “يتعللون بالنصوص القانونية”.

ما يمكن أن نعيبه على الحكومة في هذا الصّدد أيضا هو افتقارها للتّخطيط المسبق على مستوى الموازنات العامّة وارتكازها على فرضيّات اقتراض خارجي غير ممكنة التّطبيق على غرار الاتفاق مع الصّندوق وغيرها من القروض المضمّنة بقانون المالية لسنة 2024 والتي لم تتوصّل الحكومة إلى حدّ هذه اللّحظة إلى اتّفاق حولها، ما يجعلها تلتجأ على وجه العجل لمثل هذه الآليات، وهو ما يمسّ من مصداقيّة الدّولة.

أمّا بالنسبة للانتداب في الوظيفة العمومية فإنّ الحكومة وضعت لنفسها إجراءات عاجلة للتحكّم في كتلة الأجور تتمحور أساسا حول “ترشيد” الزيادات في الأجور و “التحكم” في الانتدابات وحصرها في “القطاعات ذات الأولوية” إلى جانب الحرص على تطبيق برامج الإحالة على التقاعد المبكّر. ممّا يجعل تطوّر نسبة نفقات التأجير من ميزانية الدّولة ينحصر في نسبة 1% فقط بين سنتي 2023 و2024 في حين يقدّر المعدّل السنوي لنسبة التضخّم في سنة 2023 بـ 9%. وتبعا لهذه الإجراءات سيواصل عدد الموظفين و الموظفات لكل 10000 ساكن/ة انحداره إلى 522 في سنة 2024، بينما يتجاوز هذا الرقم الـ 700 في أعتى البلدان الرأسمالية.²²

أمّا بخصوص مسألة رفع الدّعم من عدمه التي أسالت الكثير من الحبر، فبين ما يعلنه رئيس الجمهورية في مختلف مداخلاته حول الموضوع بأنّه لا يمكن رفع الدّعم وبالأخصّ في ظلّ الأزمة الاقتصادية والاجتماعية التي تمرّ بها البلاد، و بين ما تقوم به حكومته من إجراءات هنالك مرّة أخرى تناقضات وجب الوقوف عليها.

ما يشير إليه قانون المالية لسنة 2024 هو أنّ تقديرات النّفقات الموجّهة للدّعم بعنوان سنة 2024 تقدّر بـ 11337 م.د وهو ما يمثّل 19% من جملة نفقات ميزانيّة الدّولة بعد أن تمّ النّزول بها إلى مستوى 8832 م.د بقانون الماليّة لسنة 2023. ولكن حسب التقرير المرفق بقانون الماليّة لسنة 2024، فإنّ نسبة إنجاز ميزانيّة 2023 إلى حدود شهر أوت الفارط فيما يخصّ نفقات الدّعم لم تتجاوز الـ 50% أي ما يعادل 4139 م.د وهو ما يفسّر غياب الكمّيات الكافية للتزويد بالموادّ الأساسيّة والطّوابير الطّويلة أمام المخابز مثلا. إذ أنّ نسبة الإنجاز فيما يتعلّق بالنّفقات الموجّهة إلى الموادّ الأساسيّة لم تتجاوز الـ 19%.²³ وهذا عائد في رأينا أساسا إلى الضّغط المسلّط من قبل الحكومة على النّفقات الموجّهة في الأصل لاستيراد الموادّ الأساسيّة بالعملة الصّعبة وتوجيهها لسداد استحقاقات البلاد من الدّيون في ظلّ عدم التوصّل إلى اتّفاق مع صندوق النّقد الدّولي أساسا و بقيّة المانحين الدّوليّين و في ظلّ الظّروف الدولية (جائحة الكوفيد ثم الحرب الروسية الأكرانية) التي أدت إلى ارتفاع في الأسعار العالمية لهذه الموادّ.

إلى جانب ذلك فإنّ الحكومة لجأت إلى ما تسمّيه “أليات بديلة لتمويل نفقات الدّعم” وذلك عبر توسيع مجال تطبيق أتاوة الدّعم ومراجعة نسبها ومن بين هذه الآليات نجد ترفيع نسبة الاتاوة على بعض المؤسسات السياحية الى 3 بالمائة و 5% بالنسبة للملاهي و النّوادي اللّيليّة إلى جانب التّرفيع في معلوم الإقامة بالنسبة للسياح الأجانب وإحداث معلوم على مشتقات الحليب. ويراد من خلال هذه الإجراءات تدعيم موارد الدّولة من أجل إعادة توزيعها من خلال نفقات الدّعم. وهي نظريا فكرة مقبولة إلى حدّ ما للحدّ من ظاهرة تمتّع الفئات الميسورة من الدّعم على حساب مستحقّيه الحقيقيّين، إلاّ أنّ تطبيقها على أرض الواقع يبدو صعبا أمام مشاكل الاستخلاص والرقابة التي تعاني منها إدارة الجباية.

لطالما كان لهذه التوجّهات الاقتصادية ذات النظرة “المحاسبتية” الجافّة نتيجة واحدة وهي تدهور جودة المرافق العمومية الحياتيّة من نقل وتعليم وصحّة وبالتالي ضرب المقدرة الشرائيّة للمواطنين والمواطنات. إنّ هذه الأرقام ستترجم فيما بعد إلى واقع صعب يسلّط على الشّعب التونسي في حياته اليوميّة من مرافق عموميّة مهترئة وخدمات غير ذات جدوى أو منعدمة في بعض الأحيان، في ظلّ تواصل فشل السلطة في وضع سياسات بديلة لتغيير هذا الواقع.

تطور ميزانيات الوزارات ذات البعد الاجتماعي

تطرّق رئيس الجمهوريّة في عدّة مناسبات إلى ضرورة عودة الدّور الاجتماعي للدّولة وهو شعار يندرج في إطار سرديّة تنبني على فكرة الزّيادة في معدّلات الإنفاق على المرافق العموميّة كالصّحة والتعليم والنّقل وغيرها، وذلك للتّقليل من حدّة الفوارق الاجتماعيّة وتمكين الفئات والشّرائح الاجتماعيّة المفقّرة من الولوج إلى خدمات عموميّة تحفظ كرامتهم.ن.

يقتضي على حامل هذا الشّعار أن يوجّه السياسات العامّة للبلاد في هذا الاتّجاه وألاّ يقتصر على ترديده في مختلف المناسبات دون تنزيله على أرض الواقع. لذلك اخترنا تحليل الميزانيّات المخصّصة لمهام الشّؤون الاجتماعيّة، الصحّة، التّعليم، النّقل، الإسكان والتّجهيز، وكذلك الفلاحة والصّيد البحري (بالأحمر) بين سنتي 2021 و2024. وذلك لاستبيان ما إذا كان هنالك ترجمة حقيقيّة للدّور الاجتماعي للدّولة في الميزانيّة.

إذا ما نظرنا إلى حجم الميزانيّات المبيّنة في الصّورة أعلاه سنجد جلّها في ارتفاع نسبي تقريبا. وهو ما يبدو لنا، في الوهلة الأولى، أمرا جيّدا. ولكنّنا إذا ما احتسبنا نسبة التّطوّر-أي الفارق بين الميزانية والميزانيّة التي تسبقها بسنة (الخطوط الزّرقاء)- ثمّ طرحنا الزيادة الحاصلة في حجم الميزانيّات من جرّاء التّضخّم فإنّ نسبة التطوّر الفعليّة (الخطوط البنفسجيّة) تصبح أقلّ وفي أغلب الأحيان تصبح سلبيّة. ممّا يعني أنّ الانفاق العمومي في هذا المجال في انحدار متواصل، وفي أحسن الأحوال فهو يراوح مكانه.

فقد ارتفعت، على سبيل المثال، ميزانيّة الشؤون الاجتماعيّة من 2 605 300 000 دينار سنة 2023 إلى 2 852 000 000 دينار سنة 2024. أي أنّ نسبة التّطوّر تعادل 9.5% تقريبا. أمّا إذا أخذنا بعين الاعتبار الأثر الحاصل من جرّاء التّضخّم وطرحناه من المعادلة فإنّ نسبة التطوّر باحتساب التّضخّم تصبح في حدود الـ 0.3%- وهو ما يعني أنّ حجم الميزانيّة قد تقلّص فعليّا.

زيادة على ما سبق فإنّه من الواضح أنّ الميزانيّة الموجّهة للاستثمار في مختلف المجالات المذكورة سابقا ضئيلة جدّا ولا توحي بفكرة إيلاء إعادة تنشيط الاقتصاد التونسي من خلال الاستثمار العمومي الأولويّة.

فقد بلغت ميزانيّة الصّحّة 3.9 مليار دينار في سنة 2024، كأقصى حدّ لها منذ جائحة كوفيد 19. وهو ما يتعارض مع ما تعهّدت به الدّولة التونسيّة بمقتضى اتفاقيّة ابوجا، أي تخصيص 15% كحدّ أدنى لمهمّة الصّحة من إجمالي ميزانيّة الدّولة. في حين لا تتجاوز نسبة الميزانيّة المخصّصة للصحّة الـ 6% من إجمالي ميزانيّة الدّولة. ومن جملة هذا المبلغ تمّ الاكتفاء فقط بـ 582 مليون دينار كمبلغ موجّه للاستثمار في هذا المجال.

نفس التّشخيص يمكن أن ينسحب على باقي الوزارات التي لها علاقة مباشرة بتجسيم الدّور الاجتماعي للدّولة ومن بينها وزارة الفلاحة. ففي ظلّ تنامي المخاطر المتعلّقة بالتّغيّرات المناخيّة من جفاف وسيول وأمطار غير موسميّة وغيرها، وفي ظلّ استفحال الأزمة التي يعيشها الفلاح أو البحّار “الصّغير” أمام غطرسة كبار المستثمرين والمورّدين من غلاء وسائل الإنتاج أو انعدامها في بعض الأحيان، تكتفي الدّولة التونسيّة بميزانيّة مخصّصة للاستثمار في مهمّة الفلاحة والموارد المائيّة والصّيد البحري في حدود الـ 700 مليون دينار لسنة 2024.

نجد في التّقرير حول مشروع ميزانيّة الدّولة لسنة 2024، في الباب المخصّص للفلاحة والموارد المائيّة والصّيد البحري، أنّ الحكومة التونسيّة خصّصت مبلغ 306.4 مليون دينار كنفقات للتّدخّلات ذات الصّبغة التّنموية. ومن بين أهمّ هذه النّفقات، على سبيل الذّكر، تمّ تخصيص 30 مليون دينار فقط لدعم صندوق تعويض الأضرار الفلاحية الناجمة عن الجوائح الطبيعية في زمن الجوائح بامتياز، لا سيما الجائحة المتمثلة في انتشار الحشرة القرمزية في كامل أنحاء البلاد والتي اكتفت الحكومة بـ 34.9 مليون دينار ككلفة لمجابهتها.

أمّا فيما يخصّ مهمّة التّجهيز والإسكان فهي لا تشذّ عن القاعدة كذلك. إذ أنّه على الرّغم من ارتفاع حجم الميزانيّة المخصّصة لها، فإنّ نسبة التطوّر الفعلي للميزانيّة سلبيّة بين سنتي 2023 و2024 (-5.2%).

ولئن تبدو النّسبة المخصّصة للاستثمار في هذا المجال عالية مقارنة بميزانيّات الوزارات الأخرى (1500 مليون دينار مخصّصة للاستثمار من جملة 1970 مليون دينار كميزانيّة جمليّة في سنة 2024). إلاّ أنّ هذه الوزارة تعنى مباشرة بأشغال التّهيئة والتوسيع والإنشاء في كلّ ما يتعلّق بالطّرقات والجسور والموانئ والأحياء السّكنيّة وغيرها، أي المجالات التي تتطلّب توفير مبالغ ضخمة نظرا لغلاء أسعار الموادّ الأساسيّة والأحجام الضّخمة لهذه المشاريع. وإلى جانب ذلك فإنّ جلّ المشاريع المزمع القيام بها والمعلن عنها في التقرير حول مشروع ميزانيّة الدّولة لسنة 2024 تتمثّل في مواصلة لمشاريع وبرامج عالقة منذ سنوات لغياب التمويل والاستثمار الكافي لتنفيذها.

ولئن كان الرّئيس يرفع لواء الدّولة الاجتماعيّة الرّاعية عاليا إلاّ أنّ قانون ماليّته يترجم حرفيّا الخيارات التّقشّفيّة التي تمليها علينا السياسات النيوليبراليّة وأذرعها من مؤسّسات دوليّة مانحة وعلى رأسها صندوق النّقد الدّولي حتّى في حال عدم الاتّفاق معه على برنامج “إصلاح”. وهو ما يؤكّد لنا كذلك أنّ الخطاب الذي يروجه رئيس الجمهورية وتأكيده عن الدّور الاجتماعي للدّولة لا أساس له من الصّحة. بل بالعكس فما يمكن استنتاجه من خلال تحليل هذه الأرقام هو أنّ هنالك مواصلة في نهج التّقشّف الخانق للاستثمار العمومي ومن ورائه الاتثمار الخاصّ وإعادة تحريك الدّورة الاقتصادية للبلاد

——————————————————————————————–

1. مهدي العش-المفكرة القانونية (العدد 26-جوان 2023): سعيّد وصندوق النقد الدولي: في حدود استراتيجية المواربة ↩︎
2. بعد اتفاق الخبراء وانتظار المجلس التنفيذي للبنك رسالة النوايا من الدولة التونسية للمصادقة على الاتفاق النهائي والتي يمكن أن يشترط فيها إمضاء معينا ↩︎
3. وزارة الماليّة، تقرير حول مشروع ميزانية الدّولة لسنة 2024، أكتوبر 2023، ص 57-58. ↩︎
4. منظمة البوصلة (2022): العدالة الجبائيّة في تونس: خيار أجهضته سياسات التداين، ص 3. ↩︎
5. منظمة البوصلة (2019): مشروع قانون المالية 2019 تحت مجهر الإنصاف الجبائي، ص 12. ↩︎
6. منظمة البوصلة (2022)، تمّ ذكره ص8. ↩︎
7. منظمة البوصلة (2019)، تم ذكره ص 13-17. ↩︎
8. منظمة البوصلة (2022)، تمّ ذكره ص3 ↩︎
9. منظمة البوصلة (2020): إدارة الجباية في تونس: أداة معطَّلة، 2020، ص26. ↩︎
10. قيس عطيّة-المفكّرة القانونيّة (2021): أسعار التّحويل أو عندما تشجّع الدّولة تهرّب حيتان المال من الجباية ↩︎
11. وزارة الماليّة، تقرير حول مشروع ميزانية الدّولة لسنة 2024، أكتوبر 2023، ص 48. ↩︎
12. وزارة الماليّة، التقرير حول النفقات الجبايّة و الامتيازات الماليّة، مرفق بقانون المالية لسنة 2024، ص 28. ↩︎
13. 13 البوصلة، قانون الماليّة 2023: أيّ مشروعيّة لقانون اللّحظات الأخيرة ؟، 2023، قانون الماليّة 2023: أيّ مشروعيّة لقانون اللّحظات الأخيرة؟ — البوصلة(albawsala.com) ↩︎
14. رئيس الحكومة يلتقي مديرة صندوق النقد وممثلي بعض المؤسسات المالية الدولية(tuniscope.com) ↩︎
15. وليد بسباس، قانون مالية 2024: ميزانيات العجز الدّائم، انحياز، 2023. ↩︎
16. وزارة الماليّة، التّقرير حول الدّين العمومي، مرفق بقانون المالية لسنة 2024، ص 44. ↩︎
17. نفس المصدر، ص 46 ↩︎
18. تقرير حول مشروع ميزانية الدولة لسنة 2024، ص 163. ↩︎
19. أنظر صفحة منظمة البوصلة: منشور بتاريخ 22 ديسمبر 2023 ↩︎
20. سمية المعمري، تمّ ذكره ↩︎
21. سمية المعمري، تمّ ذكره ↩︎
22. وليد بسباس، قانون مالية 2024: ميزانيات العجز الدّائم، انحياز، 2023. ↩︎
23. تقرير حول مشروع ميزانية الدولة لسنة 2024، ص 21. ↩︎